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关于完善水利工程事权财权划分的思考 水势论坛 关于完善水利工程事权财权划分的思考 柳长顺 (水利部发展研究中心,北京100038) 关键词:水利工程;事权;财权 中图分类号:TV213文献标识码:B文章编号:167l_1408(2008)09?0005-04 中共中央《关于深化行政管理体制改革的意 见》要求,按照财力与事权相匹配的原则,科学配 置各级政府的财力,增强地方特别是基层政府提供 公共服务的能力.水利工程是重要的基础设施,包 括不同规模的水库,水闸,塘坝,堤防,淤地坝等 多种工程,拍负防洪,除涝,灌溉,供水,发电等 多种功能,服务范围涉及各级政府,单位(企业) 与个人等多个生体.立足现实,借鉴以往,着眼未 来,合理划分事权财权,是深化行政管理体制的基 本要求,是水利工程顺利建设并良性运行的根本保 证与现实需要. 1古代水利工程事权财权划分情况 我国是一个水旱灾害频发的国家,兴修水利, 消除水害,历来是安邦治国的重大任务,受到统治 阶级及普遍百姓的重视.历史上水利工程事权财权 划分格局主要表现为两个特征:一是政府组织建设 与管理水利工程,具体任务由地方承担;二是政府 与群众根据lI程性质分担投入,政府投入以中央为 主.水利工程中以防洪工程与农田水利工程事权财 权划分最为典型. 1.1防洪工程 防洪工程项目花费巨大,河工经费的筹集与使 用是保障防洪安全的重要保证.由于防洪是公益性 事业,自占以来一般以政府开支为主,同时防洪直 接保护洪泛区居民的生命财产安全,洪泛区居民也 有承担防洪的义务,一般以承担河工劳役和交纳物 料的形式来体现. 以黄河河防为例.西汉武帝时期,黄河频繁决 溢,河防任务繁重.沿河十郡治河工程费用由国库 统一开支,每年开支约占全年财政收入的四十分之 一;沿河百姓主要承担河工劳役,每郡每年需派出 河堤吏卒数千人或上万人.宋代沿袭汉制,地方岁 修和抢修堵口经费由政府和沿河地区百姓共同负 担,政府投入由国库开支,沿河州县按田亩数征发 河工劳役,无力承担的改交”免夫钱”.王安石提 出免役法,即取消劳务,收取免役钱,就近雇夫. 王安石变法失败后,重新恢复差役法.明代河工大 都出于徭役,河工”皆近河贫民”,以后改革河工 制度,河工经费向地方征派,然后雇夫赴役.清初 沿袭明代做法,以徭役为主,按亩摊派出夫,额定 每四十五顷农田派夫一名,以后增加为二名.康熙 二十二年(1683年)开始采取比较灵活的做法,派夫 与雇夫相结合.但是无论征派河夫或者出资雇夫, 难免非专业人员,”十人不得三四人之用”.为此, 逐渐实行河兵制度,河兵薪饷以募夫钱充抵,不足 部分再从河工款项内补足.乾隆四十七年(1782年) 决定治河经费免去从以往受益地区民间摊征的办法, 而代之以全由国库开支.到嘉庆年间,黄河治河经 费近千万两白银,约占全国税收的七分之一. 1.2农田水利工程 农田水利工程的兴建涉及政府与民众,水源地 区与受益地区,受益与投入等利益分配,为了使工 程长期维护和良性运作,实行统一规划和统一管 理.古代大型农田水利工程,所有权大多属于国 收稿日期:2008-07-l6 作者简介:柳长顺,男,博上,剐处长. 嘲 家,运行维护费由政府筹集,或从地方上交中央的 财政中扣除. 战国至秦前期,为了战争供给,政府依靠国家 的力量征集物料,徭役和动用军队兴建和管理大型 农田水利工程,以保障粮食生产和水运畅通.唐宋 以来,长江以南成为主要农业经济区,农田水利工 程开始普及,工程管理权限下放至地方或灌区,投 资出现多样化.民间可以通过自行筹款,政府贷款 和民间借贷等方式解决工程建设资金问题;灌区管 理经费依靠”按户摊派”,”按亩摊派”等办法征集, 这一办法逐渐为后世沿用.宋元时期,农田水利工 程经费直接取自灌区用水户,专收专支.雍正年 间,实行改革,地方主要支付农田水利工程岁修经 费,大修经费和管理机构官吏的薪水,纳入财政统 支范围,由国库支付. 从上述水利工程事权财权划分演变来看,以公 益性为主的防洪工程,经费主要由中央政府承担, 受益群众通过交纳税款或提供劳役等承担部分岁修 等维护费;包括农田水利工程在内的其他水利工 程,由政府组织受益群众出工出粮建设,但政府尤 其是中央政府承担了越来越重的责任. 2建国以后水利工程事权财权划分演变 2.1事权财权划分演变经历三个阶段 1949～1997年,我国有过多次水利工程事权 财权划分,但是缺乏规范性.1997年国务院出台 的《水利产,IV政策》(国发[1997]35号),第一次明 确划分了水利工程建设项目类型以及中央与地方的 分工,规范了各类项目的资金来源,为科学划分水 利工程事权财权奠定了基础.2002年国务院转发 的《水利工程管理体制改革实施意见》(国办发 [2002J4s号,以下简称《实施意见》)对水利