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土地利用规划初探 ??东西部经济研究院 【摘要】土地利用总体规划编制和实施最重要的一条原则就是下级规划编制必须以上级规划为依据,按上级规划下达的控制指标平衡本级规划,并且在规划实施中不得突破,这就是规划的刚性。规划的刚性既体现了土地利用总体规划的宏观控制性,也反映出了规划的严肃性,所以规划的刚性是必须坚持的。从前一轮土地利用总体规划的实施看,往往体现为规划指标刚性太强,不能适应变幻莫测的市场和不同时期政府领导对发展的要求,造成土地规划管理与政府行为、市场行为的不统一,增加了土地管理的难度,不断的调整规划,使规划的严肃性也大打折扣。怎样才能解决好这一问题呢, 作者以为应在不削减规划刚性的前提下,增大规划的弹性。具体讲,规划的指标是宏观调控指标,在一定时期只能按 国家宏观管理要求不能随意增减,但规划的区域分布可以在调控指标的范围内灵活掌握,这样即有利于满足市场和地方政府对建设的需要,又可减少调控带来的一系列问题。下面就有关土地规划的弹性涉及的问题谈点初浅的看法,以供探讨。 【关键词】主要任务；主要模式；规划设计。 一、 基本原则 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，实行最严格的土地管理制度。按照全面建设小康社会的目标和转变经济发展方式的要求，统筹土地利用与经济社会协调发展，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，加强宏观调控，落实共同责任，注重开源节流，推进科技创新和国际合作，构建保障和促进科学发展新机制，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。要遵循以下基本原则： 严格保护耕地。按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。 节约集约用地。按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。 统筹各业各类用地。按照落实国家区域发展总体战略的要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。 加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。 强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。 ? 二、 主要任务 以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。实行耕地数量、质量、生态全面管护，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，加强基本农田建设；加大土地整理复垦开发补充耕地力度，确保补充耕地质量；统筹安排各类农用地，合理调整农用地结构和布局。 以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力。坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张；积极盘活存量建设用地，鼓励深度开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地拓展建设用地空间。 以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设。充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，保护基础性生态用地；积极推进以土地整理复垦为重点的国土综合整治，统筹土地利用与生态环境建设；制定不同区域环境保护的用地政策，因地制宜改善土地生态环境。 以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向；制定和实施差别化的土地利用政策，促进主体功能区的形成；强化省级土地利用调控，落实土地利用规划目标和空间管制措施。 以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，落实差别化的土地利用计划政策，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制，建立土地利用规划动态调整机制，确保土地利用规划目标的实现。 ? 三、规划审批程序（以 浙江省为例） 土地利用总体规划实行分级审批。 （一）省级、省政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划报国务院审批； （二）除此之外的土地利用总体规划报省政府批准，其中，乡级土地利用总体规划可以由省政府授权设区市的市政府批准； （三） 浙江省省级及杭州市、宁波市、台州市等长三角城市均需的土地利用总体规划必须报国务院批准，其他市级和县级土地利用总体规划报省政府批准（报批土地占用基本农