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城市总体规划实施年度评估内容探讨 ——基于伦敦的案例与上海的实践 周凌 【摘要】本文重点探讨了年度监测报告的内容及其对规划实施的影响。借鉴国外经验并结合上海的实践,将年报的评估内容聚焦在反映规划实施环境、评估规划实施绩效和指引行动计划三个方面。年度报告需要与实施性规划的编制、政策的动态修编共同构成规划的实施框架,实现规划编制—规划监测——政策出台—行动指引的作用机制。 【关键词】总体规划;规划实施;政策;绩效 在快速城镇化的背景下,总体规划失效的问题在学界讨论已久,重规划编制轻后续评估,重规划蓝图轻实施环境的问题引起了广泛的关注。2008年颁布的《城乡规划法》第四十六条明确指出:“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”,首次从法理上明确了实施评估在规划编制体系中的法定地位,对于提升规划编制与后续规划管理的衔接具有重要意义。 年度评估与中长期实施评估不同,具有时间短、动态性与持续性的特点,不仅要构建起与中长期实施评估相衔接的评价内容,同时也要反映城市建设的当前趋势。2002年起国务院和建设部针对快速城镇化阶段城乡建设的动态监督管理出台了一系列文件,包括《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发「2002]13号、《关于开展城市规划动态监测工作的通知》(建规函「2003]252号等,通过构建遥感信息系统,对比建设实施与规划蓝图的差异。这部分工作体现了“结果评判”的思路,特定阶段下有助于掌握城市空间扩张的整体趋势。而在总体规划领域改革创新的探索期,越来越多的学者指出总体层面的规划应更注重战略性、政策性内容,空间蓝图仅作为示意性引导。反映在与规划实施评估的衔接上,总体规划存在要素描述不明晰、目标政策缺乏量化的考察标准、行动计划缺失、各专项措施缺乏有机整合等问题(张昊哲,宋彦,陈燕萍,金广君,2010。 在新的发展形势下,规划实施评估尤其是较短时限的年度评估必须顺应总体规划改革的趋势,从“结果评判”走向“过程监测”。英国的城市规划体系在长期探索过程中,逐步建 1 / 17 2 / 17 立了对应国家规划-区域规划-地方发展规划等各层级规划的城市规划动态监测机制,通过每年发布的年度报告(Annual Mornitoring Report ,以下简称AMR 评价规划政策目标的实施情况。本文基于大伦敦市政府层面的年度监测报告,分析年度监测内容的构成与作用,结合上海的实践分析其借鉴意义。 1.伦敦的案例分析 1.1 规划监测的体制背景 1968年的英国以《城乡规划法》的颁布为标志,明确了由国家级规划—区域级规划—结构规划—地方规划组成的四级规划体系。1998年以来,伴随着工党执政推行的一系列改革,英国的城乡规划体系也发生了重大变化,2004年出台了《规划与强制收购法》,地方发展框架取代了原有的地方规划,形成了国家级规划—区域规划—地方发展框架组成的三级体系。新的地方发展框架(Local Development Framework ,以下简称LDF 涵盖了原有的针对空间发展战略的地方规划文件,并新纳入了一系列程序性文件,包括公众参与申明、地方发展计划、年度监测报告和可持续性评估。由此,年度监测报告不仅在国家、区域规划中承担规划实施监测作用,更是纳入了地方层面的规划编制,建立了自上而下的多层级监测体系。 图1 英国奇切斯特(Chichester 的地方发展框架文件构成[10] 1.1.1规划实施的框架 以市级层面的大伦敦规划为例,年度监测报告是实施框架中的重要环节,大伦敦规划的实施框架主要依托以下三方面: 1年度监测报告 自2004年以来,大伦敦市政府层面以及各个郡的区政府层面针对大伦敦规划及地方发展规划开始编制年度监测报告(Annual Mornitoring Report,严格对应规划目标反映政策实施的绩效,次年一季度发布前一年的数据。 2年度实施规划 新一轮大伦敦规划引入了实施规划,与年度监测报告一样作为独立的报告每年同一时间发布。主要提出下一年度要实施的政策及为支撑大伦敦规划所需的战略性公共基础设施,包括交通、水资源、能源、通信、废弃物处理、社会公共设施(教育、医疗、体育设施、绿地等。实施规划明确了政策实施的主体、时间节点以及资金支持,聚焦政府的公共职能领域推进政策的实施。 3自上而下的政策指引体系 大伦敦地区的政策指引包括两个空间层面: 一是市级政府层面的政策,在大伦敦规划、专项的战略规划、补充规划导则等市级规划中均有明确的政策。大伦敦规划以政策条目的形式阐述了政策制定的主体、具体任务、实施时间、监测的机制,是政策指引的总纲。为支撑大伦敦规划的编制,先后启动了包括经济、空间、交通、文化、噪音、空气、废物管理、生物多样性等八项战略规划,规划的编制与大伦敦规划形成共同