中国PPP模式的潜在问题与完善路径研究-银监会.PDF

中国银行业监督管理委员会工作论文 CBRC WORKING PAPER 中国PPP 模式的潜在问题与完善路径研究 杨新兰 2018 年1 月 中国银行业监督管理委员会 中国 北京 《中国银行业监督管理委员会工作论文》所载文章是中国银行业监督管理委员会工作人员的 论文，文中所述系作者的研究成果，不代表中国银行业监督管理委员会及其所在部门的立场 和观点，有关文章的任何问题请与作者本人直接联系。如需引用请与作者联系并须注明引自 《中国银行业监督管理委员会工作论文》。 签发：刘春航 中国银行业监督管理委员会工作论文 2018 年第2 期 中国PPP 模式的潜在问题与完善路径研究 杨新兰① 摘要：PPP （Public-Private Partnership ）模式是城市基础设施建设中引入社会资本、减 轻财政负担和提高管理效率的有效手段，而如何构建有效的公私合作关系成为项目成功的关 键因素。本文基于政府治理的视角，首先分析了城市基础设施的基本经济特性及 PPP 模式 的优势，然后针对当前公私合作中面临的突出问题，在借鉴国际经验的基础上，提出综合治 理的措施建议。本文研究认为，城市基础设施具有地方公共物品性、自然垄断性、生产性、 外部性和特定效益等经济特性，而 PPP 模式因其具有独特优势能够较好地适应上述需要。 本文针对当前中国城市基础设施建设社会资本引入不足等公私合作问题，从更好地发挥政府 职能的角度，运用公共管理理论研究提出了强化制度引领、加强市场监督、优化产权配置、 完善激励与风险分担、创新融资工具和合理公允定价等改善措施。 关键词：城市基础设施；PPP 模式；公共服务 ①杨新兰，博士研究生，高级经济师，中国银监会现场检查局。本文为作者的学术思考，不代表所在单位观 点。 1 一、引言 一个城市的经济发展与其基础设施的完善程度密切相关。良好的城市基础设 施能在即期形成需求，在未来形成供给，基础设施存量每增长 1%，国内生产总 值则增长1%。国际经验表明，当一个国家或地区的城市化水平超过30%，人均 GDP 超过1000美元后，城市基础设施投入将成倍增长。中国的城市化率已从1983 年的 21.13%增长到 2016 年的 57.35%，随着城市化的快速发展，对城市基础设 施的需求将更加迫切，政府垄断经营和单一政府投融资模式的不适应性也愈加凸 显。为此，建立一个更加高效、包容、可持续的中国城市基础设施公司合作 （Public-Private Partnership ，PPP ）这一新型投融资模式，是引入社会资本、减 轻财政负担和提高管理效率的有效手段，对于提升城市基础设施经济效果、实现 经济社会跨越式发展具有重要的现实意义。而从政府治理的视角，研究构建PPP 模式中有效的公、私合作关系，成为国内外学术界和业界关注的焦点。 国外对城市基础设施公私合作模式下政府治理行为进行了研究。如 Shubik （1982）利用相关利益者理论构建了政府部门与私人企业双方的合作规则和收益 博弈模型，认为政府部门决策关注更多的是公众利益，而私人企业决策关注自身 利益和风险。Loosemore （2006 ）研究了PPP 项目风险合理分担，认为应遵循风 险与收益对等的原则。Martins 等（2011 ）以葡萄牙电力PPP 项目为例，阐述风 险应由风险控制能力最强的一方承担。Iossa 等（2013 ）提出政府部门的关键作 用是设计和实施标准化合同,监控私人部门行为是否合规,并将合理的风险转移到 私人部门，从而实现有效的风险分配。Alessandro （201