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实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动之初探 ——基于盐城10个县市区的调查分析 2013年02月20日 15:01 来源：《江苏社会科学》2011年6期 作者：董强 李建兵 陆从峰 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 102 　　【内容提要】实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动是发展社会主义民主政治的基础性工程，是加强基层政权建设，形成新型城乡基层治理模式的重要标志。目前，此项工程已取得一定的进展，但仍存在两权失衡、难以衔接；权责不清、效能低下；参与不足、缺少活力；保障乏力、权力变异等突出问题。针对上述情况必须坚持以规范权力运作为重点，以推进依法行政为抓手，以实现共建共享为目标，进一步夯实经济基础、构建组织支撑、完善法制保障、创新实践形式。　　【关 键 词】行政管理 群众自治 有效衔接 良性互动　　如何实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动是新形势下发展基层民主的客观要求。为此，我们对江苏盐城市10个县(市区)的100个乡镇，采取走访、座谈、问卷、研讨、交流等方式，进行了广泛而深入的调研，并以盐城市为分析样本，对当前政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的现状、存在问题及突破的路径进行了认真的分析和研究，并在此基础上提出一些针对性的对策。　　一、现实状况及其特点　　互动是指社会上个人与个人之间，群体与群体之间通过语言或其他手段传播信息而发生的相互依赖性行为的过程①。目前，政府行政管理正处于由管理型向服务型转换的历史进程中，基层民主治理运行机制逐步完善，基层群众自治与党内民主相互促进、基层群众自治与政府行政管理相互补充、基层群众自治与国家民主政治相辅相成的互动态势日趋明显，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动的局面已经初露端倪。　　1.基层政府逐步由管理型向服务型转型，社会服务功能不断增强　　(1)基层政府职能转变初见成效。改革使传统的“取”、“予”关系发生逆转，乡镇政府从过去对农民的“要钱、要粮”，转向落实粮食直补等各种惠农支农政策以及提供各种社会公共服务，初步改变了乡镇领导干部的工作作风，依法办事的工作新机制和公共服务型政府的构建步伐加快。　　(2)乡镇治理单元趋向合理，冗员状况有所缓解。通过撤乡并镇和合并村组，镇域、村域面积进一步扩大。从各地的实践看，乡镇不再采取与上级政府部门“一对一”的机构设置模式，而是根据实际设置3—5个综合性的办公室(如党政办、社会事务办、经济发展办等)或若干服务中心，因人设事的现象大大缓解。目前，乡镇编制(含行政和事业)平均维持在70人左右，乡镇领导职数7-9名(多交叉任职)。就村组干部而言，目前每个行政村的“定工干部”平均维持在5.4人左右，与改革前相比，缩编的效果极其明显，极大改变了乡镇机构和乡村干部“生之者寡，食之者众”的局面。　　(3)基层政府依法行政意识明显增强。一方面是基层群众不断增强的法治意识和依法维护自身权益的行为对地方政府机构形成强大的推动力，另一方面是中央政府建设民主、法制化国家，建设和谐社会的要求对地方政府机构形成强大的指导力。　　2.基层群众自治能力逐步提升，“四个民主”稳步推进　　(1)在民主选举方面，实现了由“指定”到“海选”的跨越，选举质量逐届提高。我省村委会换届选举已进行了八届次。由起初的直接任命，到后来的间接选举，再到目前的直接选举，由原先的等额选举到现在的差额选举以及备受关注的不确定候选人选举，选举的民主程度一届比一届提高，运作程序也一届比一届规范，成功换届选举的数量与质量在不断提高。　　(2)在民主决策方面，议事决策制度不断健全、决策方式更加多样。目前，农村普遍建立了以村民为决策主体的民主决策体制，主要是通过召集村民会议、村民代表会议、村民议政小组等形式决定村里的主要事务；农村民主决策形式更加多样，成效更加显著。如在村务决策中引入民主听证制度，把涉及村民切身利益的事务，包括重大村务决策意见出台、村集体财务收支、计划生育、工程招投标、宅基地分配和土地征用补偿、义务工摊派和农民福利救济、村规民约的修订完善以及村民反映强烈的其他事项，都纳入了听证内容，优化了村务决策水平。　　(3)在民主管理方面，管理主体多元化，管理方式更趋合理。目前，农村出现了包括村民、党支部、村民委员会、村民小组以及各种农民组织在内的多元管理主体。从实行民主管理的方式来看，大多数农村主要通过实行村务公开、财务管理民主化、对村委员会的民主评议等形式，实现民主管理。　　(4)在民主监督方面，村务公开日臻透明，村民对村级干部及村级政务实现了有效监督。一是通过村务公开直接监督村干部的管理行为。部分地方还要求各村委会每季度都要向村民进行一次述职报告会，通报村务