土地政策现状与解决地方政府对土地财政依赖解决方式.docVIP

土地政策谋变 ——成都宜早准备 20世纪80年代末之后，土地市场在全国主要城市的逐步建立。1992至2003年，全国累计收到1万多亿元的土地出让金。近几年更是有增无减，2010年全国土地出让金达到了2.7万亿元，带动中国经济GDP 不断增长，然而中国经济GDP增长的很大一部分原因是得了凯恩斯依赖症，是靠政府投资来实现的，而政府投资，资金来源很大一部分在土地财政上，但凯恩斯的“政府带动投资”指的是在短期内的，无法做到可持续性。一个稳定的经济的GDP的大部分应该是由需求贡献的，近几年中国的国内需求却是单调递减，形势不容乐观，政府高呼的“拉动内需” 迫在眉睫。 下表是2002年到2006年土地财政收入占地方财政收入比重表。 从表中我们不难看出，地方财政对于土地财政的依赖度居高不下，地方政府对买卖土地兴趣度丝毫不减，但是这种“以地生财”的方式是不可持续的。地方政府卖一块土地等于一次性收取了该土地未来50到70年的收益，透支了地方未来的土地收入，由此带来的经济利益是不稳定、难以为继的，影响了城市未来的可持续发展。城市要发展，必须走可持续的道路，需要正确合理的经营城市，脱离地方政府对于土地财政依赖，发展可持续的财政来源，拉动内需，才是正确的发展道路。 一、现今土地状况及问题 （一）土地现今状况 今年土地市场上半年呈现的是一线城市冷，而二三线城市热的势头。而下半年则出现二三线城市土地市场变冷的情况，这说明了房地产市场调控已传导到土地市场，并开始在所有土地市场上蔓延。这是一个不好的预兆，地方政府高度依赖的土地财政一旦冷清，城市发展将会严重滞后。 （二）土地管理不完善 当代中国确立的土地管理政策是建构于单一制的中央集权体制之下，依靠地方政府为主要平台，以征地、政府的协议转让和招、拍、挂流程运转的强制性的不对称状态。它缺乏促使公司和个人直接参与土地价值和财富分配的公平机制和激励体系，虽然客观上带来了改革的效率和社会转型，但是也可能导致我们的整个制度因为土地利益分配的不平衡而倾覆。自2004年以来中国土地出让方式发生重大变化，努力推行土地“招、拍、挂”。由于“招、拍、挂”的核心是“价高者得”，全国土地收入猛增，加大了政府对土地财政的严重依赖。 （三）土地转让收入不平衡 中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，很多地方政府的土地储备中心都是将新增建设用地，尤其是农地被征用以后，直接进入土地储备中心，经过政府有形的手控制，将土地卖给开发商等用户，政府从中获得高额的土地差价。中央与地方政府和农民在土地转让上的收入不对称，导致现今社会出现大量强拆，钉子户屡禁不断，大量农民失地赔偿不平衡，农民失地又不富，导致贫富差距扩大，农民怨言过大。而政府廉价购入高价卖出，短时间便可获得大量财政收入，让政府更加乐于做此类工作，形成一个恶性循环。农村集体土地被征收带来的纠纷，并非个案。据媒体报道，近年来80%的强拆、血拆事件与集体土地被征用有关，如2009年的唐福珍案、2010年的江西宜黄事件等。 （四）地方财政依赖土地财政收入 中国人民大学土地管理系主任叶剑平近日在“汉镒金融讲坛·金融危局下的土地金融制度突破”论坛上表示，2010年，很多城市土地出让收入都创了新高，说明在现有土地有偿使用制度下，地方政府的土地财政依赖越来越强。统计显示，2001年至2003年，全国土地出让金总共为9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年此数字已接近6000亿元；2009年高达1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，甚至占80%以上，均显示出过高的依赖度。万科副总裁肖莉也对记者表示，过去10多年楼市供需不平衡，关键就在于土地供应短缺。而短缺的原因在于，土地全部由政府来开发，政府开发依赖土地出让金，土地出让金又依赖开发商的投资，开发商投资又依赖市场的销售，这是一个封闭的循环。 （五）土地贷款风险大 城市投资平台十分依赖土地，银监会主席刘明康向媒体表示：“土地储备贷款的对象主要是政府，政府以土地作为抵押，取款开发，用出售土地的增值部分还贷。”刘明康强调对土地储备贷款要保持审慎。我们以西南重镇重庆为例来加以说明。2002年，重庆市开始建立土地收购、储备、整治制度。通过将拟用于未来开发的农地由“农业”改为“城镇”，继而加以收购（具体做法包括给予农民一定金额的金钱或附近的住房补偿，“鼓励”失地农民搬迁）。同时将市内划为拆迁范围的厂房占地等土地的产权收回，收购来的大部分土地注入国有独资公司，为后者提供融资保障。这可能是一个很大的问题。无人真正知道这些投资项目中有多少会产生利润，幸运的项目可以赚回足够的收入覆盖营运成本。最有可能出现问题的融资平台可能主要