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公共行政组织建构的合法化进路 一、引论现代国家的公共行政已愈来愈趋向于庞大、 复杂和体系化。无论是在什么国度，始终形成疑惑且看上去 历久弥新的一个问题是：以怎样的方式和形式来设计各种类 型的行政组织体，配以多少公务人员和哪些权力手段，以及 如何在组织体内部与组织体之间确立合理的结构关系，才能 符合当时当地具体情境中人们对公共行政的期待（包括需求 与戒备），从而获得较为普遍的认同和接受并在此意义上具 有合法性？针对公共行政组织建构的合法性问题，存在着 一种传统的行政组织法治主义模式。该模式的要义是，公共 行政组织的建构，原则上应当依照民主代议机关制定的法律 或者明确授权来进行。我在此将其称为“通过民主代议机关的 合法化模式”（以下简称“民主代议模式”）。就其本质而言， 它是一种程序论的或形式主义的，即把行政组织的合法性奠 基于民主代议机关的立法或者授权过程，而不论依照法律或 授权所形成的具体建构方案，是否与人们对特定组织体的实 质合法性要求相适配。这种模式的一个典型表现，就是信奉 一整套全面的、系统的、自洽的组织法则以及此类法典化体 系解决行政组织合法性问题的功效。这一程序论的或形式 法治主义的传统，真地可以满足我们对公共行政组织建构的 合法性关怀吗？面对当前的行政组织诸多问题，我们真地可 以在“民主代议模式”之上高枕无忧了？近十年以来，行政法 学者（包括我在内）普遍倡导这种模式，