民分析主化地方政府规章制定程序的.docVIP

词·清平乐 禁庭春昼，莺羽披新绣。 百草巧求花下斗，只赌珠玑满斗。 日晚却理残妆，御前闲舞霓裳。谁道腰肢窈窕，折旋笑得君王。 地方政府规章制定程序的民主化 ——以行政立法的听证制度为切入点 邓剑光 吴啟铮* * 邓剑光（1973~），男，汉族，湖北崇阳人，汕头大学法学院副教授，法学硕士，研究方向：宪法与行政法学、刑事司法。吴啟铮（1982~），男，汉族，广东汕头人，上海交通大学法学院硕士研究生，研究方向：诉讼法学、司法制度、公法理论。 摘 要：地方政府规章制定程序的民主化建设，需要从行政立法的听证制度着手。听证制度就是连结地方政府规章制定的程序化和民主化的关键环节。我国的行政立法听证制度很不完善，无法体现民主的价值和公众参与的功能，应当将听证制度作为行政立法的一项基本制度确定下来，并且完善听证的各项具体制度，使之体现民主的价值和要求。 关键词：地方政府规章；行政立法；听证制度；民主化；程序化 一、程序与民主：地方政府规章制定中关键词的展开 地方政府规章的制定属于行政立法的一种，其本质是一种行政行为，其性质是行政机关的行政管理活动。但是，作为一种“准立法”，它又直接规范着行政相对人的活动，且地方政府规章在我国的立法体系中作为一种较低层级的地方性文件，更直接面对着地方群众。如何使其制定既要依法，又要反映社情民意？地方政府规章制定中的程序及其民主化问题，便成为我们面前的关键词。 美国学者卡尔·科恩认为，民主即民治，“因为在这种制度下人民，亦即社会成员，参加决定一切有关全社会的政策。”他把民主定义为：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[1] [美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆1988年版，第10页。且不论这种定义是否完整、准确和科学，但他点出了民主决策中社会成员的参与对决策的影响这一关键要素。季卫东教授则把程序和民主联系起来，认为民主与程序的直接联系主要表现在选举和立法方面，“只有遵循一定的程序原理和要件的选举或立法才是‘民主的’，而只有民主的选举或立法才具有实效性和正统性。因为只有这样才能排除舞弊、恣意和偏倚，使人民的意志得到正确的反映和贯彻。”[2] 季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，北京：中国法制出版社2004年版，第88-89页。中国政府近年来也愈加重视行政立法程序的民主化问题，强调了“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成”是基本实现建设法治政府的目标之一，“程序正当”被当作依法行政的基本要求被提了出来，在提高制度建设质量上，要“ [1] [美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆1988年版，第10页。 [2] 季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，北京：中国法制出版社2004年版，第88-89页。 [3] 参见《全面推进依法行政实施纲要》第3条、第5条、第16条，2004年3月22日国发[2004]10号。 我们在衡量地方政府规章制定程序的民主化上，有两个重要的关键指标，即制定程序中的公众参与度和公众对规章制定结果的影响度。而在制定程序当中，具有一定法律形式和法律效力的听证制度，无疑是连结地方政府规章制定的程序化和民主化的关键一环。 二、行政立法听证与行政程序法原则 听证制度是一项具有显著的程序性特征的制度，行政听证必须遵从行政程序法的一般原则，同时，它又是一项具有民主特征的制度，因而它能够成为行政立法程序化与民主化的连结点。行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。[4] [4] 应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京：法律出版社2005年版，第363页。 听证制度最早发端于英国，其理论可以溯源自英国法中的“自然公正”原则。这一原则包括两个最基本的行政规则：1．任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；2．任何人或团体不能作为自己案件的法官。[5] 王名扬：《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社1987年版，第152页。 “自然公正”既是英国普通法的原则，也是其行政程序法的核心原则。 [5] 王名扬：《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社1987年版，第152页。 [6] 胡建淼：《行政法学》（第二版），北京：法律出版社2003年版，第412页。 行政程序法的基本原则有：公正、公平原则、公开原则、参与原则、效率原则等。而“设立听证制度”本身就是公开原则的一项内容。[7] 参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京：法律出版社200