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社区治理精细化转型的实现条件及政策建议 2012年12月26日 10:11 来源：《学术研究》2012年7期 作者：王巍 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 104 　　【内容提要】社区治理结构的精细化转型要具备三个基本条件：首先，政府与社会及自治组织的公共责任实现分类清晰化；其次，不同治理主体的职能关系经过分化和重组过程后呈现出分类互动结构状态；最后，扎根在基层的官方和社区领袖拥有各自明确的权威来源，社区精英群体不再具有官、民双重代理人的混合身份。精细化的社区治理体制可以有效减少科层结构的代理成本问题，还可以激活良性的社会治理和监督力量，并促进基层民主的增量发展。 　　【关 键 词】社会管理 社区自治 精细化治理　　一、社区管理体制的历史生成及其功用　　计划经济时期，国家对城市基层社会的整合基本上是利用单位制度实现的。职能相对独立的单位组织分别保障着特定职业群体的政治、经济权利并完成对职工(市民)的福利供给任务。这种管理单元相互隔离的治理制度安排不仅有利于对特定职业人群开展管理和服务项目，还降低了城市中不同职业、阶层人群交往和联系的频率，因而社会公共问题的发生机率保持在低度水平。街居制度，即街道办事处指导下的居委会管理体制发挥的仅是针对单位管理体制覆盖之外的闲散人群和老、弱、病、残人员的保障服务职能。可以说，单位与街居制度相互配合的管理模式使计划经济时期国家的治理力量完整地嵌入进基层社会生活的方方面面。　　改革开放后，国家开始有意识地与市场和社会场域进行分离，总体性社会规则开始解体。从规范的角度来说，“官退民进”的社会治理逻辑是在国家有能力持续供给和保护公共治理规则，民间社会资本丰厚且具有自治收益的条件上成立的。但是，国家在基层社会管理领域的无条件退出，加之单位制度的破裂和城市化进程加速引入的流动人口问题，使得我国基层社会管理体制处于超负荷而且低效的状态。重新整理基层社会的管理秩序和公共服务的供给体制成为上个世纪90年代中国的一个迫切需要思考和解决的实际问题。毫无疑问，基层社会管理体制的构筑将撇清计划经济时代组织控制的传统方法，国家的政策选择开始转向微型地域管理的思路。经过20多年的努力，我国大中城市通过“二级政府、三级管理、四级网络”①的改革策略有效推动了社区体制的发展，飘散的公共管理责任逐渐在社区层面加以固定。所以，社区制度是我国城市政府为了实现城市区域小型化、管理对象清晰化的目标做出的管理体制选择。社区一般就是城市基层政府按照地域面积和人口数量进行拆分、组合后按照有利于施加管理规制和提供公共服务的标准加以划定的城区管理单位(甚至可以比喻为最小的城市行政区划)。正如斯科特所言：“现代国家为了实现治理目标会对社会进行改造。同质的、几何的、网格状的社会空间形态被塑造出来。国家从自己的视角，以简单化、清晰化和小型化为标准来认识和改造社会。”丁元竹也认为：“社区不仅仅是一个共同体，它更是解决特定问题的一种手段……中国社区发展带有服务取向和问题解决取向。”[1]杨敏认为，“我国社区更多地呈现出国家治理单元(state governance unit)的特征，它是国家用以贯彻决策实施过程、实现社会控制和社会整合的基本单位。”[2]社区治理结构的转型从本质上来说就是基层政权建设过程牵引下的社会基层管理体制的重构过程，社区不仅仅是居民生活共同体，还是城市公共管理责任回收器和基层民主实践地。　　二、精细化制度安排的实现条件　　从实证积累经验来看，带有居民自治表象的行政实质化的社区管理体制基本上满足了城市化初期的各种管理需求。但是，制度总会在国家和民众对更优质治理秩序和更充沛服务供给能力的渴望中不断修补和进化。社区治理制度进化的压力首先表现在基层民主建设方面。中国共产党从来没有放弃发展基层民主的承诺，在城市生活环境基本稳定的前提下，此项承诺会伴随社会对民主、公平、透明的价值诉求的增长而变得更具紧迫感。于是，在固本强基和不断强化基层政权建设的实在工作基础上，国家开始陆续释放发展基层民主政治的呼吁。虽然说，基层政权建设与民主增量的战略性共进关系已经得到理论研究的确认和实践政治的验证，但是，这两种重叠存在于社区建设过程中的不同性质的制度环境诉求对基层政权构成的改革压力是巨大和痛苦的。如果基层政府放弃对社区组织的科层关系努力，那么，基层政权就会迅速失去体制外的治理补充力量和管理抓手，更无法在短时期内重塑大规模而且持久的任务执行系统。其次，制度的进化还要面对社区力量对制度不断熟悉后释放出来的规则挑战意愿。从积极的方面来说，包括居委会和业主委员会在内的各种非官方的社区组织在不断寻求更宽阔的发展空间。从消极的角度来讲，社区组织渐渐懂得如何在混合官方和自治规则的社区管理生态环境中权变地选