张黎黎-治道变革视域下的公共服务标准化改革.docVIP

PAGE PAGE 9 政府治道变革视域下的公共服务标准化改革 ——山西地税“两个操作示范”制度创新个案研究 导论 长期以来，受到封建专制思想和集中化的行政管理模式的影响，一些行政部门出现了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的怪状，“为人民服务”的理念难以真正落到实处，政府作为公共权力的拥有者和行使者，权力本位、“官本位”的观念尚未发生根本性的变革。党的十七大提出加快行政体制改革，建立服务型政府战略目标，要加强公共服务，规范政府行政行为。国家权力机关从“管理导向”向“服务导向”的转变体现了世界各国政府行政模式的转变，是向现代治道的根本变革。 税收是国家组织财政收人的主要形式和工具，依法纳税是每个公民应尽的义务。可以说，税务部门是与公民个体权利与自由关系最密切的行政组织，税收是政府基本职能。然而，当今各国的税制都是一套极其复杂的法律法规体系，涉及到公民社会、经济、生活的方方面面，税收问题经常是世界各国行政改革的重要诱发因素。在我国经济体制转型、社会转型的过程中，税收法律法规经常变动，纳税人自愿纳税、满意纳税一直是困扰各级税务部门的难题。在思考如何为纳税人提供满意的服务、构建和谐税企关系的重大现实课题的过程中，山西省地方税务局以涉税事项为突破口，通过为纳税人服务的《办税操作示范》和服务于基层地税部门的《实务标准化操作示范》模型（该模型简称“两个操作示范”），引入标准化操作流程，提高了地税部门的工作效率和质量，为纳税人提高满意的服务。 “两个操作示范”的创新不仅仅是业务流程标准化的技术创新，它更是一种先进管理思想的理念创新和制度创新。“两个操作示范”通过服务理念、服务方式的变革，引发政府与公民关系的一系列变革，责任与权利、参与与监督得到全新的诠释，并进而为政府新的治道奠定了制度基础。 一、政府治道变革的理论与实践 “治道”（Governance）是20世纪90年代以来国际政治学、经济学等社会科学研究的一个热门领域，人们对治道的理解也各有不同。英国学者罗兹认为行政学界关于治道有6种涵义：最小国家、公司治理、新公共管理、好的治理、社会控制系统以及自组织网络。参考文献： Rhodes, The New Governance: Governing without Government [J]. Political Science，1996,(154)． 参考文献： Rhodes, The New Governance: Governing without Government [J]. Political Science，1996,(154)． 智贤. Governance：现代“治道”新概念[A].刘军宁.市场逻辑与国家观念[C].北京:三联书店,1995,第78页。 基于对中国行政理论本土化的研究与探索，以中国行政改革的实践为背景，毛寿龙教授提出了对治道变革的独特见解。他以古典自由主义为基本价值，利用公共选择与制度分析的研究框架，开发出研究中国政府治道变革的政策分析工具。在他看来，“治道”不同于统治、行政与管理，它“是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式。对于人类社会来说,无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府,都是传统治道的构件,这些构件构成了传统治道的制度平台。与此相反,有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府,构成了现代化的治道构件,这些构件构成了现代治道的制度平台。” 毛寿龙，现代治道与治道变革[J].江苏行政学院学报，2003（2），第86页。 现代治道的五个方面是各国政府实现治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基础性制度平台。这五个方面互相制约、互相作用，共同影响政府治理的有效性。在人类文明不断演进的过程中，对良好的治理孜孜以求，对制度绩效理解的深入有利于促进有效政府的建设。20世纪70、80年代以来，在西方各国，由于信任危机、财政危机导致了民众对政府普遍的不满，政府改革呼之欲出。美国、英国、新西兰等国开展了包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化的多层面、多维度的治道变革，政府治理有效性得到显著增强。 西方发达国家治道变革的进程对中国起到了良好的制度示范效应。改革开放以来，随着市场经济体制的建立与完善，我国政府也正在经历着从传统治道走向现代治道的变革。在政府职能方面，随着市场化进程的不断推进，遵循“政企分开、政事分开”的原则，我国政府逐渐在找寻正确的职能定位，政府职能错位、缺位、越位的状况有所改观。在法治建设方面，我国已经明确把“依法治国”作为政府治理的核心理念，并对宪法和法律做了一系列修订和完善，法制化进程速度明显加快。我国的民主化程度得到显著提高，基层民主选举已经铺开，民主责任制逐渐得到落实，公民参与政治的方式、途径和渠道增多。