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加快国有企业内部审计转型建设内部控制监督评价机制 【摘要】随着内部控制基本规范和配套指引的出 台，我国企业内部控制建设的制度框架初步建立。本文通过 对我国内部控制规范体系的梳理，提出以内部审计转型为切 入点，提出从梳理内部审计准则体系和实现内部审计工作方 式的转型等方面加快国有企业内部控制监督评价机制的建 立，提升国有企业内部控制治理的水平。 【关键词】国有企业内部控制内部审计监督评价 一、我国国有企业内部控制建设的制度框架和现状 （一）我国国有企业内部控制建设的制度框架 自20世纪90年代起，我国政府开始加强对企业内部控 制建设的推行力度，颁布和修订了一系列相关的法律法规， 强调内部控制的重要性，要求企业建立相应的内部管理和内 部控制制度。2006年，上海证券交易所、深圳证券交易所分 别发布了《上市公司内部控制指引》。2010年4月26 0，财 政部会同证监会、审计署、国资委、银监会、保监会等部门 发布了《企业内部控制运用指引》。该配套指引连同2008年 5月发布的《企业内部控制基本规范》，共同构建了中国企业 内部控制规范体系。“企业内部控制应用指引”包括：18项 《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》和《企 业内部控制审计指引》，连同此前发布的《企业内部控制基 本规范》，标志着中国企业内部控制规范（框架）体系基本 建成。 （二）现阶段我国国有企业内部控制建设的现状 虽然我国的国有企业改革发展取得了前述辉煌的成绩， 但同时也面临着诸多矛盾和问题，例如：国有企业治理结构 仍不完善，国有资本流动机制仍不顺畅，国有经济布局调整 任务仍然艰巨等。而国有企业的内部控制建设工作还处于起 步阶段，内部控制建设和运行上还存在一定的问题。例如， 我国上市公司内部控制整体水平尚不高，社会团体控制企 业、无实际控制人和外资控股企业的内部控制水平位于前 三，而国有企业、民营企业以及职工持股会控制的企业居后。 [1]从内部控制缺陷来看，我国国有企业发展过程中存在几 类突出的内部控制缺陷：一是多元化投资，二是金融工具投 机，三是战略偏差，四是效率和效益低下。此外，我国国有 企业内部控制的特点之一是其主要经营管理人员很多时候 是由组织部门选任，经理人员主要是对组织部门负责，因此 管理层更多的是考虑个人风险最小化和个人利益最大化而 非股东利益最大，利益与责任关系的不对等导致国有企业领 导官僚化倾向愈发严重，不利于股东收益最大化的决策行为 甚至侵蚀国有资产的行为比较普遍。 二、以内部审计的转型为切入点，加快建设国有企业的 内部控制监督评价机制 （一）内部审计在内部控制评价和内部控制审计中的作 用 内部控制监督评价机制的建立是一个系统工程，而这其 中内部审计将承担起重要的作用。与此同时，内部控制监督 评价机制的建立完善为内部审计提供了巨大的发展空间。根 据我国内部审计准则的定义，内部审计是指组织内部的一种 独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及 内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实 现。［2］内部审计需要内部控制，没有健全的内部控制制度 作基础（包括内部控制的监督评价机制），审计就无法开展, 没有良好的内部控制，会计、财务信息会出现失真，管理人 员责任会不明确，管理会出现混乱现象等，不仅会加重内部 审计工作量，而且会加大内部审计的风险，从而制约了内部 审计的发展。在我们建立内部控制监督评价机制的过程中， 内部审计在不同的工作中扮演着不同的角色。 1?主导：内部控制评价中内部审计的作用。根据《企业 内部控制评价指引》，内部控制评价主要由内部审计机构和 人员来进行，虽然也可以委托会计师事务所进行专门的内部 控制评价，但是内部审计机构和人员仍然是这一工作的主要 承担者，这主要是因为内部审计机构是企业监督、评价和鉴 证财务信息及相关管理信息而专门设立的独立的职能机构。 企业内部审计既不从事经营管理活动，也不负责对企业日常 业务活动进行直接控制，而是借助其职能，代表相关机构对 企业日常的生产经营活动及各部门的控制功能履行情况进 行监督，它自然也就成为内部控制评价的重要主体。 首先，内部审计对企业的经营活动比较熟悉，其内部控 制标准容易制定，而且其评价成本相对较低，技术上也可胜 任。如果是由董事会领导的内部审计人员评价管理层的内部 控制状况，容易防止“内部人控制”现象。而注册会计师要 面临各种各样的企业，内部控制评价可能超越其专业胜任能 力。 其次，内部审计侧重于内部管理的内部控制评价，可以 为内部控制审计做好准备，是企业进入内部控制审计前的过 渡工作。另外，由内部审计实施的内部控制评价具有内部控 制审计无法替代的方面。由此可见，我国现阶段应加强基于 管理的由内部审计实施的内部控制评价，为更好地进行内部 控制的鉴证作铺垫，这是解