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论公共行政的法制化、民主化和科学化 摘 要：传统的统治行政是人治的、专制的和具有权力运行主观随意性的行政，与此相反，现代公共行政把法制化、民主化和科学化作为自己的不懈追求。在公共行政发展史上，曾经走过弯路，关于政治与行政的二分法把公共行政引入了片面追求科学化的歧途。其实，公共行政与政治的统一性是公共行政实现法制化、民主化和科学化的前提，而公共行政的法制化、民主化和科学化又是相互促进的统一过程，任何一个方面的实现都以其他方面的实现为条件。 关键词：公共行政　法制化　民主化　科学化　 公共行政是近代社会的产物，它自身发展的目标追求就是法制化、民主化和科学化。因为，只有走向法制化、民主化和科学化才能使他与传统社会的行政管理区分开来，才能告别残酷的阶级统治和压迫，才能改变权力运行的主观随意性，才能适应人类理性觉醒的需要，才能在无数相互矛盾着的利益追求之间主持公正和维护公共利益不受侵犯。但是，在近代公共行政的发展中，法制化、民主化和科学化被割裂了开来，在公共行政的体制设计中过多地关注科学化的方面，而忽视了公共行政民主化的追求结果，法制化成了一种僵化了的形式，致使公共行政在管理效率的追求中迷失了价值选择的方向，把政府与社会置于对立的状态。虽然政府为了缓和这种对立不断地进行自身的变革，而政府公共产品供给与社会需求之间的矛盾经过一段时间的缓和之后又会变得突出出来。所以，公共行政的法制化、民主化和科学化是一个统一的进程。在这个进程中，对任何一个方面的忽视都会使公共行政的发展变得畸形。 一、法制化、民主化和科学化是公共行政现代化的标志 自从有了国家以来，就有了行政管理的问题。但是，在传统社会，行政管理是服务于阶级的政治统治的，是政治统治的手段。所以，这是阶级的行政和统治的行政。行政管理的主体所代表的是统治的阶级意志，维护统治阶级的根本利益是这种行政管理的实质所在。从行政管理的功能和表现形式来看，这种行政管理直接实施着对整个社会的统治和压迫，因而我们把这种类型的行政管理称作统治行政。 统治行政服务于统治阶级的利益，并根据这种利益实现的要求来维护社会秩序。也就是说，这种行政管理在本质上是与整个社会相对立的，是统治阶级利益与整个社会的公共利益相对立的集中反映。既然行政管理所执行的只是统治阶级的意志而不是公共意志，所代表的只是统治阶级的利益而不是社会的普遍利益，那么，作为一个社会中的少数人的统治阶级及其行政管理活动是如何得到社会的认同的呢？历史证明，统治行政的合法性来源于三个方面：（1）统治权的神授说。行政管理的权力和权威来自于神意，是神的安排。在一切拥有统治行政的国家和社会历史阶段中，都存在过高扬“君权神授”旗帜的历史过程。在这些社会中，君权是一切权力的核心，是最高权力，其他一切权力都来自于君权，君权得之于神授，而其他一切权力又得之于君授，权力的终极来源还是神。这样一来，权力特别是行政管理的权力具有了意识形态的合法性。（2）等级身份制。权力神授虽然能够转化为一种现实的力量，但是他毕竟是虚幻的和神秘的，统治行政的合法性还需要得到现实的制度支持，所以，统治行政总是与等级身份制相伴随，一方面统治行政建立在等级身份制的基础上；另一方面统治行政又是通过直接维护等级身份制来实现全面的行政管理的。统治行政的基础是等级身份制，只要等级身份制的金字塔结构得到强化，行政管理的权力也就得到了强化。（3）暴力的强制性。统治行政还需得到暴力的支持，在一切实施统治行政的地方都有着相应的暴力存在，虽然暴力只是在统治意志的执行中受到阻碍时才被提上日程，但他的存在本身就是一种威慑力量，是贯彻统治阶级意志的行政管理的日常支持力量。 由于统治行政是建立在欺骗、不平等和暴力强制的基础上的，所以他的基本特征是人治、专制和权力运行的主观随意性。首先，由于权力来自于神授，人是神的意志的代表，所以行政管理不需要在法律制度的框架下进行，而是纯粹由人来执行。在行政管理的过程中，行政行为突出了行政长官的个人意志。虽然行政体系也有着层级结构，但是这种层级结构不是定位在法律制度的基础上的，而是一个长官意志的层级结构。其次，因为人治的行政管理突出了长官意志，而这种长官意志又必然会导向个人专断，作为个人专断总和的行政管理也就必然是专制的。再次，贯穿着长官意志的人治和专制又必然会在行政管理的过程中滥用权力，从而使行政权力的运行具有主观随意性的特征。 与人治的、专制的和权力运行主观随意性的统治行政不同，近代社会成长起来的公共行政把法制化、民主化和科学化作为行政体系自身建设的目标。首先，公共行政突出社会的公共意志，维护社会的公共利益，而公共意志和公共利益是不可能稳定地为个人所意识到和代表的，他必须通过法律规定和制度设置来加以确定，尽管行政行为需要由作为行政人员的人来承担，但行政行为应当发生于法律制度的框架下，并以根据