经济林开发中的有关法律问题.docVIP

略说经济林开发中的有关法律问题 ? 现代林业建设的基本目标有三个：即建设完备的林业生态体系、发达的林业产业体系和繁荣的生态文化体系。但是，以《森林法》、《森林法实施条例》为主的林业法律制度，其立法的基础和出发点主要在于林业生态建设与保护，国家通过法律制度的形式对林业建设规定了诸多行政许可或法定登记制度，很多林业生产建设活动都在国家控制之下。如林木采伐许可制度、木材运输许可制度、木材经营（加工）许可制度、林地用途变更许可制度、林权登记和变更登记制度等，这些法律制度对于林业生态建设与保护无疑是重要和必要的，但是用这种法律制度去规范以经济属性为主的经济林开发活动，则犹如马鞍驾在了牛背上，不但发挥不了法律制度应有的作用，反而会阻碍林业产业的发展，使经济林开发有如“戴着脚镣走路”。 一、经济林种植面临的法律争议与困境 《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号）第一条规定：“违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的‘数量较大，造成林地大量毁坏’，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”那么，在《森林法实施条例》第二条第四款规定的林地上种植桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶叶、栀子、花椒、花卉、药材等，会不会构成非法占用农用地罪呢？也许有人觉得匪夷所思：在林地上种植林木，怎么会构成非法占用农用地罪呢？但是，以下两个问题的存在使得该行为定性出现争议。 其一，桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶叶、栀子、花椒、花卉、药材等究竟属于经济林还是农作物的问题。 《森林法》第四条第（三）项规定：“经济林：以生产果品、食用油料、饮料、调料、工业原料和药材等为主要目的的林木”。虽然法律法规并未规定经济林的具体品种，但我们从《森林法》的此项规定中，有理由认为：桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶叶、栀子、花椒，甚至木本花卉、药材皆为经济林。如此，在林地上种植以上此类植物，应不属于“非法占用林地，改变被占用林地用途”，自然也就不会构成非法占用农用地罪。 但是，《中华人民共和国种子管理条例农作物种子实施细则》（一九九一年六月二十四日农业部发布）第二条规定：“农作物种子包括粮、棉、油、麻、桑、茶、糖、烟、果菜、药、花卉、牧草、绿肥及其他种用的籽粒、果实和根、茎、苗、芽等繁殖材料。”依照该条规定，我们可认为农作物包括粮、棉、油、麻、桑、茶、糖、烟、果菜、药、花卉、牧草、绿肥。如此，我们认定为经济林的茶、桑、果、药、花卉等，也就成为了“农作物”，在林地上种植这些“农作物”，岂不是就有非法之虞了？ 再者，我们视为经济林的茶、桑、果、药、花卉等，在行政管理和归口统计上一直存在着争议，林业主管部门依据《森林法》、《森林法实施条例》等有关法律法规规定，在理论上掌握着其采伐、运输、加工等行政许可权；但在实际行政管理和归口统计上属于农业主管部门，而非林业主管部门。如此，林业主管部门认为：茶、桑、果、药、花卉生产属于“林业生产”；而农业主管部门认为；此类生产应属于“农业生产”。假如按国家行政职权划分，将此类生产认定为“农业生产”，则后果是相当地不妙。按《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，就有可能构成非法占用农用地罪了。 其二，在“县级以上人民政府规划的宜林地”上能否种植桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶叶、栀子、花椒、花卉、药材等植物的问题。 也许有人说，这还不是第一个问题吗？如果认定以上这些植物为经济林的话，自然可以种植，如果认定为农作物的话，也就应该另当别论。事实上这不仅仅是经济林与农作物之争的问题，而且还是土地利用规划的问题。《全国土地分类》（试行）规定：“林地指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地，不包括居民点绿地，以及铁路、公路、河流、沟渠护路、护岸林。”而且，该土地分类标准将果园、桑园、茶园、橡胶园、其它园地（包括可可、咖啡、沽棕、胡椒、花卉、药材等其他多年生作物的园地）规定为与林地并列的园地，而并非林地子类。显然，按照这一规定，“县级以上人民政府规划的宜林地”并不包含种植桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶叶、栀子、花椒、花卉、药材等植物的用途，种植这些植物从理论上讲，人民政府应规划有专门的地类，如园地等，否则就是“鹊巢鸠占”。 如此，就形成了一种悖论：桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶叶、栀子、花椒，以及木本花卉、药材等，作为《森林法》规定的五大林种之一——经济林，无论是从法理还是从立法原意讲，在《森林法实施条例》第二条第四款规定