建立横向财政转移支付制度研究.docx

建立横向财政转移支付 建立横向财政转移支付制度研究 □王恩奉 内容提要 :本文在对我国政府间财政转移支付现状进行认真分析的基础上 ,根据我国特点 ,并借鉴国际 经验 ,就分税制体制下建立横向财政转移支付制度及其横向转移支付的配套措施等问题提出基本构想 和政策建议 。 关键词 :横向财政转移支付制度 公共服务均等化 方案 作者单位 :安徽省财政科学研究所 合肥 230001 由于多种因素的影响 ,我国地区之间财力差距呈加速扩大之势 。分税制体制 实施之后 ,我国虽然建立了中央对地方和省对基层的纵向财政转移支付制度 ,但 因形式单一 ,仅在调节中央与地方纵向财政关系上发生作用 ,地区间财力差距拉 大及公共服务能力悬殊的矛盾并未从根本上解决 。同时 ,现行的财政转移支付制 度并没有摆脱基数法的痕迹 ,尚带有浓厚的过渡期色彩 。因此 ,迫切需要在完善 分税制财政体制的同时建立横向财政转移支付制度 ,以逐步实现公共服务均等化 的战略目标 。 一 、我国财政转移支付的现状及存在问题 1994 年 ,当分税制财政体制在全国实施的同时 ,我国已经开始研究和实施财 政转移支付制度 ,并在实践中取得了丰富的经验 。不过 ,现行的财政转移支付制 度毕竟是在原包干体制的基础上沿袭过来的 ,虽然转移支付政策在实践中取得了 显著的效果 ,但也存在较为明显的缺陷 。 (一) 我国财政转移支付政策的初步实践 为了适应分税制财政体制的要求 ,中央于 1995 年出台了《过渡期财政转移支 付办法》,首次引用了“标准收入”和“标准支出”的概念 ,建立了地方收入增长激励 机制和民族地区优惠政策 , 初步形成了与分税制体制相配套的财政转移支付制 度 ,并在改革的实践中不断规范 。一是政府间财政转移支付的基本目标已 经 确 立 。旨在缓解贫困地区财政矛盾 ,体现中央民族政策 ,调节政府间财政关系的转 移支付制度已初步建立 ,并开始探索公共服务能力均等化的目标 。二是政府间财 政转移支付的资金已达到一定规模 。目前 ,中央对地方的过渡期转移支付资金已 由 1995 年的 20 亿元增加到 2001 年的 138 亿元 ,加上原体制补助 、税收返还 、专项 补助 、结算补助和其他补助等转移项目 ,2001年中央对地方转移支付总额达6015 ·59 · 《改革》2003·1REF 《改革》2003·1 REFO RM 亿元 ,占中央财政总支出 51 % ,占地方财政支出 44 % , 初步形成了由多种项目构成的纵向转移支付体系 ,对 缓解地方财政困难发挥了重要的作用 。三是政府间财 政转移支付的制度和方法日趋规范 。现行的财政转移 支付制度和方法虽然算不上完善 ,但却首次运用公式 化的形式和多元回归的方法建立了标准支出模型 ,选 择了客观因素来量化分配系数 、确定转移支付对象 ,从 而使财政转移支付制度向规范化 、制度化的方向迈出 了重要的一步 。 (二) 我国财政转移支付政策的实施效果 随着政府间财政转移支付政策的逐步实施和转移 支付力度的不断增加 ,财政转移支付在帮助贫困地区 、 中西部地区 、尤其是少数民族地区缓解财政困难 ,调节 财力差距的同时 ,促进了公共服务均等化理念的形成 , 规范了政府间的再分配关系 , 并收到良好的效果 。从 接受转移支付的对象上看 ,2000 年全国享受均等化转 移支付的地区达 22 个 ,大部分属于中西部地区 ,其中 8 个少数民族地区得到的资金为 38. 84 亿 元 , 占 资 金 总 额的45. 5 % ,在一定程度上缓解了部分 地 区 财 力 不 足 的矛盾 ,弥补了财政收支的缺口 ,为解决民族地区财政 困难和缩小东西部差距发挥了积极的作用 。从转移支 付的方式上看 ,注重了客观因素 ,建立了“标准支出”、 “标准收入”和“标准供养人数”指标 ,并有效地引入激 励机制 ,不仅充分调动地方政府增收节支的积极性 ,同 时为省级财政对基层财政的转移支付起到很好的示范 作用 。 (三) 目前财政转移支付方面存在的主要问题 (1) 方法不科学 ,存在明显的基数法痕迹 。现行的 分税制财政体制是在包干制的基础上 ,保留原体制补 助 、基数返还和既得利益不变的前提下 ,把原体制中形 成的非均衡状况带入了新的体制 。因此 , 新的财政体 制不仅未能解决历史上长期造成的地区间财力分配不 均和公共服务水平差距悬殊的问题 ,反而使这种差距 有进一步扩大的趋势 。现行的财政转移支付制度在因 素的选择和权数的设定上缺少可靠的计量依据 ,东部 发达地区及中西部欠发达地区的特殊因素考虑不足 , 对专项转移支付和既无统一标准 、又难以建立回归模 型的支付项目难以准确计算 。因此 , 客观上存在着寻 租的空间和分配的随意性 ,为争项目 、争