公用事业特许监管的规范性风险和其规范体系之建构.docVIP

PAGE / NUMPAGES 公用事业特许监管地制度性风险及其制度体系之建构-行政经管 公用事业特许监管地制度性风险及其制度体系之建构 李明超 （浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 ３１０００８） 摘 要：本文认为，现阶段我国公用事业特许监管中普遍存在地管制过度、监管不力和监管缺位等问题，在很大程度上是由于监管体系设计未能完全到位导致地.我国公用事业特许监管制度具有明显地政策主导性，相关政策体系不完整、相互冲突，监管方式缺乏可操作性；监管制度地法制化进程滞后，现有法律制度中市场准入机制不健全、审批机制设计不合理、监管方式规范化程度低、公众参与机制缺失.公用事业特许经营是一个长期地过程，政府应在“过程性监管”思维地指导下构建系统地监管体制.具体来说，政府地过程性监管应按时间要素分为事前监管、事中监管和事后监管.事前监管主要包括风险评估、市场准入和特许协议制度，事中监管主要包括价格监管、安全监管、绩效评估和临时接管应急处理制度，事后监管主要包括市场退出制度等. 关 键 词：公用事业；特许经营；制度性风险；过程性监管 中图分类号：Ｄ９２２．１８１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）１０－００７３－１７ 收稿日期：２０１５－０５－２０ 作者简介：李明超（１９８６—），男，山东泰安人，浙江大学公法与比较法研究所研究人员，研究方向为行政法学. 基金工程：本文系国家社会科学基金资助工程“行政法视野下地公私合作治理研究”地阶段性成果，工程编号：１２ＢＦＸ０４４；中国法学会资助工程“公用事业特许经营法律问题研究”地阶段性成果，工程编号：ＣＬＳ（２０１２）Ｃ４８. 公共产品地政府提供和私人提供就像钟摆一样，随着经验和政治需求地变化，每数十年出现一次摇摆.从２０世纪３０年代到７０年代，这一钟摆虽有小幅调整和震荡，但总地趋势是向政府提供倾斜，传统地政府经管模式占据主导地位.［１］然而，随着社会经济地发展特别是城市化进程地快速推进，公用事业地需求已经大大超出了政府财政资金所承受地限度.而国家垄断经营，缺乏竞争，致使公用事业产品和服务地质量降低、运营绩效不佳.［２］“政府失灵”促使人们开始反思政府垄断公用事业运营地正当性与有效性，①市场化改革随之在争议声中试水推进.作为政府治理地一种工具，特许尽管谈不上新颖，却在最近变得更加重要起来，成为许多发达国家和发展中国家公用事业市场化改革地重要方式.②特许在我国大陆兴起于２０世纪９０年代初期，首先受到了上海、深圳等沿海发达城市地青睐，上海南浦大桥、杨浦大桥以及深圳沙角火力发电厂等基础设施工程地建设运营都运用了特许经营地方式.随后，特许经营迅速波及到东北、西南、西北等许多内陆城市.［３］经过近２０年地实践，这种公私合作方式对于缓解政府财政压力、扩大公用事业规模都起到了重要作用. 目前，我国公用事业领域内地特许经营改革只是经营层面上地变革，由国营转为民营.但是，不论公用事业地经营主体如何变革，政府始终都担负着提供公共产品和服务地职责.由于历史地原因，很多国营公用事业都背负着沉重地债务包袱，政府不堪重负，欲借公用事业市场化改革之机，把公用事业推向市场，通过拍卖、合资等方式，解决财政难题.虽然政府为民营企业打开了“一扇门”，让民营企业进入公用事业领域，但其并未尽到后续监管和督察地责任.近年来，政府监管“失灵”使公用事业特许地市场化改革出现了大规模地回潮现象.以公交民营化为例，由于缺乏监管，各公交企业在运营线路中“挑肥拣瘦”，有些线路地公交车甚至拒载持免费乘车证地老年人.公交企业片面追求经济效益，频频违章，导致事故频发，备受市民诟病.针对这些情况，十堰、重庆、合肥等地原已民营化地公交企业又重新变为国有公用事业.① 由于理论界和实务界对监管机构地设置机理缺乏系统、深入地研究，加之我国改革地复杂性和渐进性，使我国目前地监管体系与现代意义上地监管体系还存在相当大地差距.现阶段普遍存在地管制过度、监管不力和监管缺位等问题，在很大程度上是由于监管体系设计未能完全到位而导致地.［４］公用事业监管体系完善与否关系到公用事业改革地成败，已成为当下我国政府急需解决地问题.鉴于此，本文在梳理和分析现行公用事业特许相关政策规定和法律制度地基础上，对公用事业特许监管体系中存在地可能导致政府监管失灵地制度性风险进行了探讨，进而借助行政过程论地视角在现行监管制度地基础上构建系统地公用事业特许监管体系，以有益于政府监管制度地构建. 一、公用事业特许监管地制度性风险 离开了管制文化地法律制度，“实际上如同篮子里地一条死鱼”.［５］不去关注政策和体制因素是如何进入现实经济生活，只是针对理想境界去寻找或设计对应地政策和体制，就会产生很大