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PAGE PAGE 1 城市规划与土地利用规划的衔接问题分析 　　摘要：“两规”脱节现象已经成为普遍现象，影响比较严重。本文就两个规划为何难以衔接和如何搞好两个规划的衔接和协调两方面进行探究。 　　关键字：城市规划；土地利用；衔接 　　中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号： 　　上世纪九十年代以来，人均耕地以每年一个百分点的速度急剧下降。而各项建设用地指标远远满足不了需求量，供需矛盾十分突出。因此，在实际工作中正确认识城市化和土地尤其是耕地保护相互依存、相互制约的辩证关系，妥善处理土地资源的承载能力与城市化发展的速度和规模的关系，非常重要。片面强调某一方面，都可能在实际工作中带来失误和损失。但在现实中，城市总体规划和土地利用总体规划(以下简称‘“两个规划”)存在矛盾、冲突却是不争的事实。如果这个问题解决不好，两个规划包括其他各项规划就难以真正落实，保护土地、保护耕地将成为一句空话。因此，促进两个规划的衔接、协调是当前一项十分重要而紧迫的任务。 　　一、两个规划缘何难以衔接 　　两个规划之所以出现矛盾和问题，除了思想认识及具体工作上的原因外，从深层次分析，主要有以下几点: 　　第一，二元社会经济结构的束缚:理论界有不少学者认为，“二元经济结构、社会结构的矛盾是当前中国各种矛盾的总根源”。它对规划的束缚和影响也是显而易见的。目前中国城市化面临的主要障碍是，过多的农村剩余劳动力和城市吸纳能力不足的矛盾。而目前城市规划囿于现有城市发展方针，很难体现等级规模分布规律，城镇体系的自组织作用也难以发挥。制定土地规划的目的是要实现区域土地资源的合理配置。当前一方面城市用地十分紧张，另一方面农村土地利用浪费很大。因而，通过规划，加快城镇发展，吸引更多的农民进城，同时促使他们放弃农村土地，既可以缓解城乡矛盾，又有利于节约用地。但现实情况是，许多农村人口事实上已经转化为城镇人口，由于现行的各项体制和政策的限制，这些人既占用城市土地，又不脱离农村，更不放弃农村土地，多一个城镇人口反而多占一份地。 　　第二，土地制度变迁的影响。长期以来，我国的土地制度是以“均田式”为基本特征的。在农村，只要是农户，都可以得到一份土地。城市土地虽然属于国有，但都具有非商品性的特征。新中国成立以来的实践表明，这一土地制度制约了城市化发展。随着改革的推进，土地作为一种稀缺资源在城市开发中受到了前所未有的重视。一方面各级政府通过土地使用权的出让、转让，增加了财政收人，开辟了城市建设资金来源渠道，促进了城市发展。另一方面，受利益的驱动，一些地方政府部门、利益集团，在法制不健全、城市土地使用制度“双轨”并存的情况下，出现了炒地皮热、开发区热，发展到一些乡村也违法随意买卖土地，对规划的执行和管理带来了巨大的冲击。面对出现的新情况，两个规划本身也暴露出内在的缺陷。城市规划缺乏动态地、整体地考察和认识城市发展的机制，缺乏对城市土地利用的控制机制。在确定城市土地的建筑密度、容积率等指标时，仅仅抽象地考虑城市人口密度、建筑密度等应该控制的理想状态，而没有为城市土地市场发展留有足够的空间。土地利用规划，特别是详细规划和控制性规划的滞后，不能对城市土地市场上的交易行为和用地活动进行有效的调节和控制。 　　第三，行政管理体制的漏洞。目前我国城市土地利用由两个管理部门进行管理。土地管理部门负责编制土地利用总体规划，建设部门或城市规划部门负责编制城市总体规划。国务院虽然对两个部门的职责作了分工，但在实际工作中，许多方面存在着职能交叉。不容回避的是，从国家到地方，两个部门相互封闭，缺乏交流、信任和支持，在一些重要问题上，双方各执一词，互不相让，部门文件打架屡见不鲜，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象，对实际工作带来很大影响。 　　二、如何搞好两个规划的衔接和协调 　　(一)坚持可持续发展战略，正确处理人口适度增长、经济社会稳定发展、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系。这是两个规划衔接的基础。城建和土管两个部门应变革规划思维、规划理念和规划手段，使规划工作适应市场经济发展和实现两个根本性转变的要求。在一些有分歧的重大问题上要加强沟通和协调，努力探索有中国特色的土地集约使用的城市持续发展道路。 　　(二)进一步加强规划法制建设，增强全民特别是各级领导干部依法办事的自觉性。一是在逐步理顺两个规划关系的基础上，加强立法工作，进一步强化两个规划的法律地位。目前两个规划的法律地位存在着差距。应考虑制定土地利用规划法，将土地利用规划提升到与城市规划并列地位。二是加强规划实施的监督管理，严格依法办事。城市规划一经批准，就不得随意变动;如果确需修改，应按法定程序报批。 　　(三)以全面协调和整合城乡利益关系为着眼点，以区域规划为指导，切实做好省级城镇体系规划的深化和实施工作。各城市要根据省里确定