项目制一种新的国家治理体制.PDFVIP

项目制：一种新的国家治理体制 渠敬东 摘 要：作为新双轨制的增量部分，项目制旨在通过国家财政的专 项转移支付等项目手段，突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏 制市场体制所造成的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入。以 项目制为核心确立的新的国家治理体制，形成了中央与地方政府之间的分 级治理机制，并对基层社会产生了诸多意外后果。项目制所引起的基层集 体债务、部门利益化以及体制的系统风险，对于可持续的社会发展将产生 重要影响。 关键词： 项目制 新双轨制 项目经济 项目权力 项目链 1 项目制：一种新的国家治理体制 渠敬东 一、引 说 改革以来，政府与市场始终是决定着中国社会经济发展总体格局的两 大主导因素。从历史经验看，若市场逻辑极端化，没有国家及其他社会因 素的调节，不仅无法使市场沿着具有社会保护作用的规范化方向发展，同 时也会造成社会分配的两极化和社会的分化，使社会各层级之间交互博 弈，形成孟子所说的“上下交征利”的危险局面。但是，若过于强调总体 性治理逻辑，改革曾经释放出来的社会空间和自由资源，乃至社会整合得 以有效调节的各种习惯和传统因素，也将受到损害。 在经典社会学家的分析中，从不缺少关于国家和市场的讨论。但有别 于其他学科视角的是，社会学更为突出社会总体性的结构关系及各要素相 互转化的机制；换言之，在社会演化的不同历史阶段中，总有某种主导性 的制度逻辑起着关键性的作用。在任何社会中，国家的存在是常态，1现 代市场的存在也是常态，2仅靠权力或利益的分析逻辑，不能揭示社会存 1 波兰尼认为，从来就不存在所谓自我调节的纯粹市场（波兰尼，2007）。 2 塞勒尼认为，社会主义体制中总有市场因素存在（塞勒尼等，2010）。 2 在的真实样态。我们必须寻找能够将社会经济诸领域的结构要素统合起 来，并形成具体运行机制的线索，才能牵一发而策动全身，发现社会总体 运行的内在规则。 譬如，“单位制”研究就是一个很好的例子。单位制这一概念既不单 指“单位”这种组织的形式，也非单指一种制度主义理解上的“单位制度”， 而更突出的是一种体制的精神性内涵。在单位制研究中，我们更清楚地看 到的是特定历史时代中总体性的结构关系，即原有体制下进行权力和资源 配置的各个行政层级结构，以及完全嵌套成为庞大的集权体制的总体社会 （李汉林、李路路，1999）。单位制确立了所有社会要素所依赖的路径， 国家的行政指令、组织的科层等级、交易的价格规制、资源的封闭控制、 成员间的庇护关系乃至人们的生活方式和伦理意识，都由单位制这种主导 逻辑来决定（李猛、周飞舟、李康，1996）。 由此看来，“单位制”是一种社会学独特的概念工具：1.在一个特定的 历史阶段或环节中，作为一种制度枢纽，主导着各社会要素和领域的结构 关联。2.从中央到地方、从国家到市场，都由此统合起来，形成上下之间 动员、中介与反馈等一系列动态的运行机制。3.具有孟德斯鸠或托克维尔 所说的民情 （mores ）意涵，即制度的作用已经完全扩展到人们的意识形态、 思维图式和生活方式，形成一种全社会的风习。 4.不仅表现为一种制度化 的体制，也刻画着一段特定历史时期的时代精神。单位制时代里，人们只 要调换一个单位或升迁一个级别，他的人格、身份、等级、资源乃至生命 历程也会随之改变。 本文所说的“项目制”，便具有类似意义。项目现象是我国近十年来 社会治理体制机制运行中的一个极为独特的现象：国家财政若不以转移支 付的形式来配置资源，就无法通过规模