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行政诉讼立案登记制的理论基础 立案登记制的性质和功能 概念及内涵是了解一项制度的第一步。立案登记制的出台绝不是突然的，而是在司法改革的大方向下，在立案审查制的实践中，不断探索而形成的。本章节从理论出发，探讨其内在含义和制度基础。 准立案登记制 立案登记制度是立案方式的一种，在西方国家发展比较成熟，就配套制度而言更为健全，比如英美等国家。英美两国的行政案件与民事案件在立案上几乎一致，只限于形式审查，而不对实体进行审查。即当事人起诉后，若起诉状符合形式上的要求，法院即予以立案，至于当事人是否适格、法院管辖、诉讼时效等涉及实体判决的要件则不予审查。但这并不意味着所有的案件只要符合形式要件即可获得实体判决，与立案登记制相对应的是在审理阶段首先进行诉讼要件审查，这一制度即承担着“过滤”的任务。也就是说，英美等国存在与立案登记制相配套的案件筛选机制，所有行政争议均可以进入法院，但不一定会得到实体审判。 相比之下，我国的立案登记制才刚刚起步，对其性质界定上，“准立案登记制”似乎更为精确。 参见黄先雄、黄婷：《行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对》，载《行政法学研究》2015年第6期，第21页。立案是诉讼程序的开始阶段，登记只是一种记录在某种载体上的方式。纪敏法官认为，登记立案是指立案机关收到起诉材料后只需登记编号，对起诉材料、手续等作简单形式审查，办理登记手续并对受理案件统一登记、编号以便掌握法院案件受理基本信息并予以规范管理，以加强内部监督。 参见纪敏主编：《法院立案工作及改革探索》，中国政法大学出版社2000 参见黄先雄、黄婷：《行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对》，载《行政法学研究》2015年第6期，第21页。 参见纪敏主编：《法院立案工作及改革探索》，中国政法大学出版社2000年版，第68页。 参见王春业：《论行政诉讼的登记立案制度》，载《北京社会科学》2015年第11期，第85页。 参见张化冰：《立案登记制的五个问题》，载《贵州法学》2015年第1期，第26-29页。 在我国改革立案审查制为立案登记制的过程中，对起诉要件和诉讼要件（实体判决要件）仍没有明确的区分，也没有与英美相类似的制度可以过滤不符合实体判决要件的案件，所有起诉的案件若符合形式要件和法律规定则进行登记立案，若不符合则当场释明，并限期内补正，如果当事人难以在法院规定期间内补正所缺材料时，则法院应退回其起诉材料并记录在册；如果当事人既不愿在规定期限内补正所缺材料又坚持提起行政诉讼时，则法院应当对该起诉讼作出不予受理或立案的裁定或决定。 参见最高人民法院《关于人民人民法院登记立案若干问题的规定》第七条。由此看来，并非“登记”=“立案”，立案登记制也不意味着对案件的实质要件完全不审查。也有人持相反意见，认为“登记”=“出具收据”。 参见张忠文：《新行政诉讼法实施与法院立案登记制度》，载《上海政法学院学报》2015 参见最高人民法院《关于人民人民法院登记立案若干问题的规定》第七条。 参见张忠文：《新行政诉讼法实施与法院立案登记制度》，载《上海政法学院学报》2015年第3期，第109-111页。 结合《关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《规定》）第二条来看，在立案程序上，首先是对于形式上符合要求的接收诉状，“出具书面凭证并注明收到日期”，此时的“登记”仅意味着“记录在册”，是法院作为特殊的行政机关即审判机关办理立案过程中的一个具体行为，并不直接引起法律上“立案受理”的效果。第二款“予以登记立案”的前提是“符合法律规定”，该法律规定具体指的是第四、五、六条的形式要求及所需材料，也包括《意见》第二条登记立案范围，还应当包括民事、刑事、行政各诉讼法所具体规定的起诉要件。另外，《规定》第八条表明对行政案件的起诉，人民法院当场不能判定是否符合法律规定的，应当在收到起诉状之日起七日内决定是否立案。也就是说法院对于当事人的起诉有一个“判定其是否符合法律规定”的过程，这个过程与办案法官的法律素养、职业能力以及案件本身的复杂程度等各方面都存在联系。如果案情简单，法官当场可以判定该起诉案件符合法律规定，则可以当场登记立案；如果案情过于复杂，法院不能当场判定其是否符合法律规定，则需要在收到起诉状之日起七日内决定是否立案。简而言之，从“登记”到“立案”之间存在某些必要的实质审查的过程，只是审查程度、时间长短各异而已。法学教授徐昕曾在人民日报的访谈中提出这样的观点，理论界提出的立案登记制改革中，不是完全的不审查，立案过程中除了审查形式要件外，管辖、受案范围等起诉要件也要审查，只是范围不同而已。 参见 参见徐昕、廖永安：《“立案登记制降低起诉门槛，旨在保护诉权”：质疑与回应》，载《人民法院报》2007年6月5日第005版。 以保障诉权为核心 最高人民法院副院长李少平认为：