地方政府环境治理能力提升的路径依赖与创新.docVIP

地方政府环境治理能力提升的路径依赖与创新 李金龙/ 游高端 【专题名称】 公共行政【专 题 号】D01【复印期号】2009年06期【原文出处】《 求实》(南昌)2009年3期第56～59页【英文标题】Route Dependence and Innovation of the Improvement on the Environment Governance Capability of Local Government【作者简介】李金龙，湖南大学政治与公共管理学院教授，法学博士；游高端，湖南大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。（长沙 410082） 【内容提要】 地方政府在环境友好型社会构建中扮演着重要角色。当前我国地方政府环境治理能力弱化，并且地方政府环境治理能力的提升已陷入路径依赖困境，这将成为环境友好型社会构建的瓶颈。因此，环境友好型社会构建中提升地方政府环境治理能力需要突破路径依赖，寻求制度创新的现实可能性。 【关 键 词】 地方政府/ 环境治理能力/ 路径依赖/ 制度创新 ????［中图分类号］D035.5　［文献标识码］A　［文章编号］1007-8487(2009)03-0056-04????2005年10月，党的十六届五中全会首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为我国国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。中央政府提出环境友好型社会战略后，地方已成为环境友好型社会构建的重要场域，地方政府在环境友好型社会构建中扮演着重要角色。“‘地方’作为追求可持续发展的一个主要场所最近已获得认可”[1]，2007年底，武汉城市圈和长株潭城市群被国家发改委确定为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。但在我国，“虽然中央层面极度重视环保，地方政府对保护当地环境却并无积极性，甚至反而保护环境污染，从而致使环境法制形同虚设，使中央环境政策、措施在实施中变形走样。从有关报道中可以看出，在环保领域，地方政府对中央政府玩‘捉迷藏’，做表面应付文章的现象极为普遍”。[2]有学者指出，我国环境问题上的政府失灵，严格地说是地方政府的失灵。[3]地方政府在环境友好型社会建设中要有所作为，必须具有相当高的环境治理能力。当前，我国地方政府环境治理能力的弱化已成为环境友好型社会构建的瓶颈。因此，环境友好型社会构建中我国地方政府环境治理能力的提升尤为重要和迫切。????一、我国地方政府环境治理能力提升的路径依赖困境????在中国，环保的困境有目共睹，而地方政府的“不作为”、“不当作为”，仍在加剧这种困境。我国地方政府在环境保护方面为何“不作为”？为何“不当作为”？环境治理能力为何难以提升？究其原因，就是地方政府的环境治理已陷入路径依赖的困境。????何谓路径依赖？按照新制度经济学的解释，它指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部偶然性事件的影响被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，难为其他潜在的甚至更优的体系所取代。正是这种路径依赖的存在，使得这个系统一旦选择了这个制度，无论它是否有效率，都很难从这种制度中摆脱出来。[4](P168)当前地方政府环境治理能力的提升因下列因素而陷入路径依赖困境。????1.经济目标为主导的压力型体制导致地方政府官员缺乏环保动力。我国现阶段，决定地方政府官员自身特殊利益及其政治收益大小的制度是“经济目标为主导的压力型体制”。该制度决定了地方政府官员自身利益最大化的实现，要以上级政府确定的经济目标的实现为条件，经济目标完成程度和官员自身收益大小呈正相关。????这种压力型体制是像我国这样的发展中国家政府推动经济增长所特有的方式，在完善的市场尚未形成的情况下，这种带有计划经济色彩的体制有其生存空间。特别是在市场机制薄弱的农村，在运用市场手段还难以获得所需资源的情况下，这种体制调动了基层政府官员的积极性，促使其采用各种非市场手段配置资源，对当地经济的快速增长起了一定作用。但是，在涉及经济增长和环境保护相关关系时，在涉及长远利益和发展可持续性问题时，我们就无法回避这种体制存在的缺陷。????压力型体制下各级地方政府要实现其自身特殊利益最大化，倾向于经济增长是其理性的选择，这就导致经济增长和环境保护失衡。出于本地经济发展的要求，一些地方政府要么公开为污染企业辩护，要么否认污染企业与受害事实之间的明确因果关系，要么对污染企业的“关停并转”态度暧昧乃至网开一面。近年来，江浙闽粤等沿海地区提出“腾笼换鸟”的计划，进行产业升级。随着东部产业向西部地区梯级转移，一些重污染企业趁机进入部分农村地区。尽管有些省委、省政府再三要求，禁止沿海污染企业进入本省，但由于基层地方政府盲目追求政绩，环保部门难作为、不作为，导致污染企业大量“潜入”农村，成为地方一“害”。一些地方领导不但