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从审计视角看地方政府债务问题 近几年来，由于受多种因素的影响，我国地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。庞大的地方政府债务已严重影响了本级财政的运转，成为影响经济社会稳定和发展的因素，引起了国内外经济界多方的密切关注。 按照国务院总理温家宝的指示精神和2011年中央经济工作会议的要求，国家审计署举全国之力，从3月1日起，用2个月的时间，对全国省、市、县三级的地方政府性债务进行全面摸底审计，这是各级审计机关今年审计工作的重中之重。通过摸清规模和结构，反映问题和成因，分析风险和责任，为政府化解债务、避免新的债务和风险，提供有价值的决策依据和建议。 地方政府债务问题是一个复杂庞大的经济社会问题，需要社会各方面见仁见智。在即将投入声势浩大的地方政府债务审计工作之前，笔者以自己浅薄的认识，通过对地方政府债务形成的主要原因和地方政府债务对地方财政运行的客观影响的初略分析，与全国审计同行共同探讨化解地方政府债务的对策与思路，希望能给正在进行的地方政府债务审计工作得到些许的帮助和启迪。 　　一、地方政府债务的基本成因 　　1、财政体制方面的原因 1994年实行分税制改革后，财政的集中度大幅度提高。与此相对照，中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。地方本级收入增长速度远低于中央本级收入，这虽然与发展经济增量有关，但主要的是中央与地方税收分配体制不合理。一块钱的增值税中央要拿走75%，25%留给地方，而中央事权与地方事权之比却是30∶70。分税的10多年来，抢项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。 近年来各项改革力度不断加大，特别是社会保障体制改革、粮食体制改革、农村税费改革等重大改革，加上地方政府经济建设投入要求的增加，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力匮乏。而现行的转移支付制度又不完善，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要。 　　2、经济改革方面的原因 　　地方经济体制改革总体情况是好的，但企业改制等改革仍然存在较大缺陷，不仅没有产生应有的经济效益，反而由地方政府承担改革成本，导致政府债务增加；在经济体制转轨中，由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高、市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这三个方面的因素结合在一起，导致分散化解经济社会风险的市场机制难以形成，许多经济社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务的不断增加。 　　3、经济建设方面的原因 　　县域经济作为经济发展中的重要环节，其经济增长对经济的发展具有重大意义。但是在经济发展过程中，中央政府对县域经济发展没有给予相应的政策支持和财力支持，而地方政府发展经济的压力却非常大，既要完成上级下达的经济考核指标，也要通过发展经济缓解地方财政支出的压力，解决地方经济改革和运行中存在的社会保障、公共服务、基础设施、投资环境方面的问题，地方政府只能以举债方式来解决这些问题。比如金融危机中中央政府出台4万亿元的投资刺激规划。这一规划中，中央给地方政府规定了明确的资金配套比例。在此背景下，各级地方政府只有依托原有城投公司和新建投融资公司举债，有的政府甚至通过担保或直接贷款、集资、借债等方法，以解决融资困境。 　　4、行政管理体制方面的原因 　　尽管这些年进行了几轮行政管理体制改革，但减人、减事、减支的效果不明显，人浮于事，行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决，财政支出压力较大，支出刚性较强，财政负担沉重，拖欠工资现象时有发生。现行的政府绩效评价和监督体系不完善，个别地方政府领导为了在有限的任期内表现出无限的“政绩”，获取政治资本，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加之监督管理的缺位，出现大量的无效工程甚至是损失浪费工程，也导致了政府债务的恶性增加。 　 5、融资投资体制方面的原因 目前我国的财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的正规融资渠道，在不得已的情况下，导致地方政府只能自己举债解决支出压力。通过各种非正规渠道进行变相举债，如向单位借款、向个人借款、向社会集资等，甚至违规融资，以解决政府财力紧缺的问题。而不规范的举债，也从某种程度上加大了政府债务的压力。 　　6、政府债务管理制度方面的原因 长期以来，地方政府对债务问题缺乏足够的认识，没有成立统一的债务管理机构，政府债务管理权限分散于财政、发改委、审计、监察等部门，各部门的管理权限不同，管理侧重点也不同，实际的监督管理达不到规范有序的效果。同时，由于没有建立借债举债信息披露和监督机制，对于是否应该举债、以及举债建设的资源效益没有相应的评估机制，导致政府及其部门随意举债的现象时有发生