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强化人大对地方政府债务的监督 一、人大对地方政府债务监督的正当性和必要性 ( 一) 对地方政府债务监督是人大财政监督权的应有之义 从历史上看，议会制度的发展就是从确立 ?非经议会同意不得征收赋税 ?这一原则开始的， 财政权一直是议会的传统职权之一，为各国议会普遍享有。此项权力被西方国家形象地称为 ?掌握钱包的权力?或?管理国库的权力? ，实为财政议决权或财政监督权，即政府为实施行政管理，维持国家机关的正常运转， 所提出的财政预决算、赋税、公债等与货币收入支出有关的法案， 皆须经议会审议通过方可付诸实施。 我国实行人民代表大会制度伊始， 财政权也是宪法赋予我国人大的重要权力和神圣职责， 财政监督理应是人大对政府监督的重点， 因为?钱是行政机器的燃料，没有钱行政机器就无法运转 ?①，而且国家的财政和税赋都来源于人民， 必须臵于人民的代表机关——人民代表大会的控制之下。 地方政府债务，是指由地方政府及其所属部门举借或者担保举借 以及在特定情况下需由政府偿还的债务， 并由此承担的资金偿付义务。 可见，地方政府债务最终是或可能由地方财政资金偿付， 我国地方财 政收入的主要形式同国家财政收入并无二致， 皆是以国家政权所赋予 的权力为依据的课税和以生产资料所有者身份参与的利润分配， 均来 源于人民，理所当然地应该臵于人民代表机关的控制之下。 ( 二) 防范、消解地方政府债务风险需要人大加强对地方政府债务 的监督 由于我国地方政府债务规模过大， 加快建立地方政府债务约束机制，防范和控制地方政府债务风险已成共识。 国务院虽已开始强化对地方政府债务的约束机制， 但正如外科医生无法对自己实施手术一样， 仅靠政府系统自身对地方政府债务进行监督， 是难以达到良好效果的。因为在政府系统的监督体系中， 由于上下级在时空上有距离， 上级无法及时知情，对下级无法做到事前和事中监督， 多是一种查案式的事后监督；本级监督机关是政府的职能部门，隶属于政府，虽没有时间 和空间上的距离，但由于隶属性，无法有效抑制政府的不良举债冲动。由人大实施对地方政府债务的监督权，则可补此不足：首先，根据我国的宪政体制，各级人大不仅不隶属于各级政府，相反，政府由同级人大产生，并对其负责；其次，各级人大及其常委会与本级政府同处一地，不存在时间、空间上的障碍，有及时、经常实施监督的可能。故在防范和消解地方政府债务风险的努力中， 人大监督体现为一种最权威、最高层级的外部监督形式，是不能缺位的。 ( 三) 强化人大财政监督职能、 保障人民权利也需要人大加强对地方政府债务的监督 地方政府债务资金实由政府支配， 偿债资金最终或可能由财政列支，反映了地方政府债务行为的实质仍是政府行为，最终 ?买单 ?的是人民。如果人大不能切实监督地方政府债务， 意味着人大对政府通过审议、批准国民经济发展计划和财政预算及其执行情况的财政监督的不全面、不彻底。这点可从目前地方政府债务资金的使用和管理由于缺少强有力的监管， 使用没有盈利和绩效要求， 造成资金容易流向一些政绩工程、形象工程， 造成大量无效投资、大肆浪费社会资源现象中窥见一斑。 ( 四) 人大对地方政府债务监督的法律依据 虽然预算法第二十八条规定 ?地方各级预算按照量入为出、 收支 平衡的原则编制，不列赤字? ，但这并不意味着人大及其常委会无权 对地方政府债务实施监督。 现行法律仍为人大监督地方债提供了法律 依据： 首先，宪法规定了地方各级人民代表大会 ?审查和决定地方的经 济建设、文化建设和公共事业建设的计划? 、?县级以上的地方各级人 民代表大会常务委员会讨论、 决定本行政区域内各方面工作的重大事 项?。 其次，地方组织法同样规定了县级以上的地方各级人民代表大会 行使 ?讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、 卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项 ?的职权；县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权 ?讨论、 决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项? 。 另外，国务院的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 ( 下文简称《通知》 ) 明确提出要求地方政府将地方政府债务纳入预算管理，为各级人大对地方债务实施监督提供了便利。 二、人大对地方政府债务监督的运作要素 权力只有运作才能发挥作用， 我国人大对地方政府债务的监督权也不例外。依据法治原则， 权力运作必须受法律规范，人大对地方政府债务的监督权作为财政监督权的一项子权力或者说具体化权力， 依据宪法、地方组织法、预算法、监督法等相关规定，该权力的运行应包括以下要素： ( 一) 监督结构 人大对地方政府债务的监督结构包括监督主体和监督对象。 在监督主体上，人大对地方政府债务行使监督权的主体是本级人 大及其常委