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社会养老保险：从“城乡全覆盖”到“城乡一体化”——以浙江省德清县为例 中共浙江省委党校2011年第1期 社会养老保险●● 从城乡全覆盖到城乡一体化 以浙江省德清县为例 口储倩王小章 摘要:2009年国家新农保《指导意见》出台后,德清作为试点,在全县范围内初步建构起 城乡全覆盖的格局,进而向城乡一体化方向发展.与全覆盖注重覆盖面的广度不同, 一 体化更强调社会养老保险的保障基本,制度衔接,自由选择,分类享受,突出对公平 与自由的兼顾.德清县的实践经验启示社会养老保险制度应当突出保障基本力度和效 果,增强政府责任,加大政府财政投入力度,提高城乡双向流动性,渐进地实现社会养老保险制 度城乡一体化. 关键词:社会养老保险;城乡全覆盖;城乡一体化;德清 中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1007—9092(2011)01—0022—06 2009年9月4日,国务院办公厅发布《国务院关 于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,决 定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点. 探索建立个人缴费,集体补助,政府补贴相结合的新 农保制度,实行社会统筹与个人账户相结合,与家庭 养老,土地保障,社会救助等其他社会保障政策措施 相配套,保障农村居民老年基本生活.2009年9月, 浙江省依据《指导意见》正式启动城乡居民社会养老 保险体系建设.浙江省德清县在全县范围内按照 保基本,广覆盖,有弹性,可持续的基本原则,在短 短几个月时间里,初步构筑起了全覆盖的城乡居民 社会养老保险体系.本文通过回顾社会养老保险制 度从城乡二元格局到城乡全覆盖的变迁过程,在明 确城乡全覆盖与城乡一体化的内涵与区别的基 础上,立足于德清的实践经验,思考和展望了城乡 一 体化发展的可能途径. 一 ,从城乡二元格局到城乡全覆盖 中国社会养老保险制度在很长一段时间呈现城 乡二元分立的状态.中国城镇居民的社会保险制度 可以追溯到上个世纪50年代,新中国建立不久,开 始了最初的社会保障体系的构建.1951年颁布《劳 动保险条例》,覆盖国有和集体企业职工的伤残,死 亡,疾病,养老,生育及供养直系亲属待遇等项目. 劳动保险和土地改革,分别赢得了工人和农民群体 对新生政权的合法性认同.2O世纪80年代,随着改 作者简介:储倩,杭州电子科技大学人文学院社会学系讲师,主要研究方向为社会工作等;王小章,浙江大学社会建设研 究所所长,教授,主要研究方向为社会理论,社会建设,社会心理学等. 22 中共浙江省委党校2011年第l期 革开放全方位的开展,城镇社会养老保险制度也开 始改革,随着一系列新法律法规,政策的颁布,至9O 年代逐步构建完成. 但农村地区社会养老保险制度的建立却远远落 后于城镇.在新中国成立后3O多年的时间中,农村 的社会养老保险制度建设几乎是一片空白,一直到 上世纪8O年代中期,才开始蹒跚起步,但其后的发 展一直举步维艰,在很长一段时间内没有实质性的 进展.1991年6月,《县级农村社会养老保险基本方 案》颁布,标志着农村养老保险制度开始建立,随后 全国各地开展起俗称老农保的实施办法.但老 农保政策缺乏合理的建制理念和制度设计,实践过 程中问题之多超过了人们的预期.至上世纪末,中 国农保事业基本处于停止状态,农村社会保障的格 局并没有呈现实质性的变化,中国大部分农村地区 普遍延续着以家庭保障为基础的农民自我保障的历 史,部分经济较发达地区也只能通过商业保险的手 段替代本应该普遍实施的社会养老保险. 但是,无论从规范性的立场讲,还是从经验性的 角度看,社会养老保险所呈现的这种城乡二元状态 都是不应,也不能长久持续下去的.从规范性的立 场讲,改革的成果本该是全体公民共享,社会保障本 该是全体公民的安全网.对于政府来说,社会保障 是其社会政策的一个基本内容,是体现其对于公民 之责任和义务的一个重要方面;对于社会来说,一个 合理有效的社会保障体系是社会稳定和谐的一个重 要前提;对于社会成员个体来说,一个他可以有效诉 求的社会保障体系则直接关系着他的生活质量,发 展希望.①作为社会保障体系核心内容之一的社 会养老保险不能只包容一部分公民,而将另一部分 公民排斥在外.而从经验性的角度看,经过30年的 改革开放,经历了市场经济洗礼的中国农村如今已 发生了翻天覆地的变化,土地的养老保障功能已经 弱化,社会观念越来越倾向于个体本位而非家庭本 位,相应的代际关系也不再是传统社会中的代际关 系,农村社会从整体上也已不复是出入相守,守望相 助的共同体,再加上人口老龄化以及独生子女政 策带来的扶养比的上升,所有这一切,都使得传统的 家庭养老越来越难以为继.正是鉴于农村中传统的 家庭养老越来越难以为继这一现实,同时基于对和 谐社会建设所必须的公平正义的诉求和我国目前的 经济,尤其是财政能力,2