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PAGE 1 - PAGE 2 - 21604世界银行 2000年12月 21604 第4 9期 减贫和经管评论 公共部门 建立更贴近实际操作的政府管理指标 更为具体的政府业绩、过程和制度指标有助于加强政府管理，从而也有利于发展 一项近期研究提出：高质量的政府管理和公共制度与人均收入的增长、较高的投资和其他积极的发展结果是十分相关的 (参看 Knack 和 Keefer 1995 和 Kaufmann, Kraay 和 Zoido-Lobaton 1999)。此项研究几乎完全是依赖广泛的政府管理和公共制度质量指标，这些指标在大多数情况下是通过调查各专家评估取得的。提高对政府管理重要性的认识的同时，提供这些指标的商业企业和非政策组织数量也在增加。 由PRS集团出版的《国际性国别风险指南》提供了研究人员广泛使用的指标。指南中的指标包括对政府官僚主义的评估、政府腐败情况以及法制情况。此指南有很多竞争者，它们也评估对未来外国投资人的风险进行评估，但是，它的独特之处在于它既提供了广泛的各国（包括140多个国家）不同时期的情况(1982年以来大多数国家的月度评估)。 在发展实践者和公众之中，《国际透明度》的腐败意识指标可能是最为著名的政府管理指标。此指标是汇总《国际性国别风险指南》和其他几个来源的腐败评级形成的，并基于这样的假设：综合性的信息可以增加准确性。 这些第一代政府管理指标在把注意力引向良好的政府管理在成功的发展中关键作用以及指出公共部门需要改革等方面起到了难以估量的作用。部分地是由于基于这些指标的研究发现，良好的政府管理对发展的意义最近得到了普遍的认可。例如，“良好和廉洁的政府” 和 “一个有效的法律和司法制度” 是世界银行《综合发展框架》的两个支柱 (Wolfensohn 1999)。 还可以使用这些指标找出存在严重腐败和其他政府管理有关的问题的国家。这种指标在数量和来源上的普遍性可以改善这种跨国比较的准确性。如果几个独立的来源都指向X国，认为其有严重的腐败，我们就会比依赖于一个来源更有信心得出这种结论。 广泛性指标的局限性 广泛的政府管理质量指标，如《国际性国别风险指南》和《国际透明度》提供的指标在指导具体的公共部门改革中不具有多大的意义。问题是，它们会同时意指许多制度和政策。例如，法制指标得分很低意味着会存在许多政策和制度性犯罪分子。这无疑是一个问题，但是，它并不能自然地表明：应有什么样的解决方案，或谁来执行此方案。 因此，没有什么例子可以显示政府管理指标对政府的政策或是对援助方和国际金融机构提出的改革产生了重大的影响。第一代政府管理指标把注意力引向了正确的问题，但是，找出实际的改革政府的方法仍然是一个挑战。今天的公共部门改革方案往往是基于一些看起来很有道理但却未得到检验的被认为是有益于良好的政府管理和强有力法治的制度机制假设。 因此，明显需要第二代指标来帮助确定哪种制度与公共部门业绩的哪些方面的关。大多数第一代指标都有两个特点，这两个特点限制了其对公共部门改革的意义。第一，它们反映政府的表现，并不说明政府过程或制度安排。要令人信服地说明某个特定的公共部门改革是否会（或不会）改善政策的表现，很有必要有制度和表现两方面指标，以对它们之间的联系进行检查。 第二，最为著名的政府管理指标通常只是笼统地反映表现，而不是显示表现具体方面的特点。涵盖最为广泛的指标都是综合其他来源的评级形成的，如《国际透明度》的腐败认识指标。但是，即使是单一来源指标也可能是函盖广泛的。例如，《国际性国别风险指南》和其他来源的腐败评级通常都不会对官僚、立法或司法腐败，或是大面积或小范围腐败，或是政府不同机构间的腐败加以区分。此特性限制了其在甄别可以减少腐败的改革方面的作用。 因此，第一代政府管理指标的宽度使得难以或不可能导出具体的政策意义。它还给国家主人翁感带来一些问题，尤其是对那些排位较低的国家。那些欢迎指出其公共部门表现具体缺现的政府，如公共就业率高于国际规范，也许无论如何会抵制认为它是高度腐败的看法，或其法治薄弱的说法。大多数笼统的指标都是由盈利性的公司或工业化国的非政府组织以不透明的方式编制的，而且对于所指出的政策管理中的缺现也不会给出其性质和来源的细节。这样，它们就会很容易地被这些被其列于低位不悦的政府斥之为无稽之谈。 有鉴于此，第二代的政府管理指标应朝两个方面发展。它们应更为具体地对表现加以反映。而且，它们应更多地注意反映政府的过程和制度安排，而不仅仅是表现。需要采用更多的细化的腐败指标