行政罚连续处罚立法政策之检讨-政大机构典藏.pdf

行政罰連續處罰立法政策之檢討 * 吳志光 目次 壹、前言 貳、連續處罰之類型及特徵 一、連續處罰之類型 二、連續處罰之特徵 參、連續處罰與一行為不二罰原則 一、得以立法擬制或裁處次數作為行為數之判斷標準 二、 「違規事實繼續之行為」仍應視為一行為 三、小結 肆、連續處罰與行政執行之關聯 一、 「告戒」程序之有無 二、怠金之適用範圍 伍、連續處罰制度之重新定位 一、以「按次處罰」取代「連續處罰」 二、與執行罰為明確區隔 陸、結論 *輔仁大學法律學系教授 壹、前言 按連續處罰係我國行政罰體系中之一大特色，亦引發不少爭議。誠如洪家殷 教授對連續處罰制度的評論，其「尤其針對違法狀態不改善之行為，企圖藉由此 種不斷增加之處罰，達成逼使行為人改善之目的，此外，由於連續處罰具有不斷 累積之特性，具有極大的壓迫效力，對於須迅速改善的違法現象，可發揮相當之 作用，向為立法者所樂用。不過，連續處罰對人民權益之影響遠超過個別處罰， 以此種手段制裁是否徧離行政罰之目的，且混淆行政罰與行政執行之界限，以及 1 是否會構成單一行為之多次處罰，而牴觸一行為不二罰原則，均有檢討之必要」。 2 並進一步指出連續處罰原先具有代替老舊之行政執行法 、督促效果較為顯著、 3 實務運作上之便利及剝奪受處分人之不法利得等立法目的 。惟在200 1 年 起施行的行政執行法已增訂得連續處以怠金作為行政執行之手段 ，以及 2006 年施行的行政罰法亦於第 18 條第 2 項訂定剝奪受處分人不法利得之 規定後，連續處罰制度似應回歸行政執行法之規定，或運用行政罰法第 18 條第 2 項剝奪受處分人不法利得之規定，以達成原先之立法目的 ，連續處 罰制度的立法政策自應重新檢討 。 然而觀察連續處罰制度近年來之發展，並未因行政執行法的修訂及行政 罰法的制定而當然 「此消彼長」，惟近年來立法政策卻已有所轉變。而本 文在此擬就連續處罰制度的立法目的，爭議所在，探討連續處罰制度是否仍 有特別存在之必要。 貳、連續處罰之類型及特徵 一、連續處罰之類型 按連續處罰在類型上可為「連續處罰」、「按日連續處罰」、「按月連續處 1 參見洪家殷，行政罰法論，2006 年二版，第247 頁。 2 按我國行政執行法於民國 21 年制定後，遲至民國 87 年始有重大之修正，而修正前行 政執行法並未規定公法上金錢債權以及怠金之強制執行相關規定，且對於不履行其行 為與不行為義務僅規定處以怠金，然對於怠金之數額規定卻因遲未修正而不合時宜， 因此，於此期間無法發揮行政強制執行其原本之功能，導致公權力效能不彰。準此， 各行政機關基於強制執行之需要，不得不使用行政秩序罰以代行政執行之手段，並達 到督促相對人履行之目的，因此，立法機關遂創設連續處罰之制度以為因應。參見洪 家殷，水污染防治法上按日連續處罰之法律問題，議於臺北市政府訴願專論選輯-訴願新制專論 系列之三 ，2002 年 11 月，第169 頁至第190 頁（第 178 頁）。 3 參見洪家殷，前揭文，第 179 以下。 1 罰」及 「按次連續處罰」，另外，雖未使用連續處罰之用語，但有概念之關聯者 尚有所謂 「按次處罰」。在現行行政罰體系中，其實務運用甚為廣泛，以中央法 4 規為例 ，其涉及之法規