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专 稿 代 表 性 官 僚 制 !#$% ’#() 2 (* $+ ,- .’/%)0#’’1 胡辉华 译! 【摘% 要】带有强烈的官僚专业化倾向、职务任期长、等级决策的现代行政 国家应与代议制政府相协调。本文回顾代表性官僚制的起源与发展及与之相 关的现有经验知识。我们先从与公职人员相关的代表性官僚制入手，然后探讨 在公共行政中通过公共群体和利益集团在决策中的参与来促进代表制。 【关键词】代表性官僚% 被动代表% 主动代表% 参与机制 代表性官僚制这个概念可以分成两个部分：一部分侧重于政府 机构的职员；另一部分侧重于行政决策中公共群体与利益相关者群 体成员的组织机制。这两部分都源自同一个至关重要的关注：带有 强烈的官僚专业化倾向、职务任期长、等级决策的现代行政国家如何 与代议制政府相协调？不言而喻的是，对代表性官僚制的关切立足 于这样的信念：公共官僚无法充分地（恐怕甚至无法主要地）由立法 者、政治性官员、法庭和其他上级代表制政府的机构所控制。本文回 顾代表性官僚制的起源与发展及与之相关的现有经验知识。我们先 从与公职人员相关的代表性官僚制入手，然后探讨在公共行政中通 过公共群体和利益集团在决策中的参与来促进代表制。 一、由职员代表 在美国的文献中，公共官僚可以由社会各阶层所遴选出的职员 ! !#$% ’#() ，明尼苏达州立大学麦克莱斯特学院，副教授；(* $+ ,- .’/%)0#’’1 ，美利坚大学公共事务学院，教授；胡辉华，暨南大学管理学院， 教授。 公共行政评论 !# 年第$ 期 ! 专 稿 所代表的理念最早是由唐纳德 ·金斯莱（!#$% ’ ( )*#+,%-. ）构想 的。他的著作《代表性官僚制》（)*#+,%-. ，%’’ ）分析了英国公务员 的社会特征。他得出结论说，公务员体系的代表性在两个主要方面 是不完善的。首先，对妇女的歧视严重限制了她们在行政决策中的 参与；其次，公务员体系过多吸收“按照统治阶级的传统模式培养出 来的”（)*#+,%-. ，%’’ ：%( % ）中上等阶层人士。金斯莱认为这些不足 产生了重大的政治后果。从行政上说，“民主国家无力将数量相当 可观的公民排斥在其事务之外。每时每刻，它都需要出众的洞察力 和智慧，而这些洞察力和智慧是不同经验之流汇合的特有产物” （)*#+,%-. ，%’’ ：%#( ）。从政治上说，“官僚组织如果想变得更民主， 则必须是它们所服务的群体的代表”（)*#+,%-. ，%’’ ：$( ）。在金斯 莱看来，“如果国家意在解放而不是奴役”（)*#+,%-. ，%’’ ：%#( ），那 么，代表性官僚制就是必要的。 在某种意义上，金斯莱的结论了无新意。正如撒缪尔 ·克里斯 罗夫（/$01-% )2*,%3 ）在其著作《代表性官僚制》（)2*,%3 ，%)’ ）中 所指出的，“无论构想如何堂皇，解释有多艺术，政府行动通常也都 需要社会的支持。而获得这种支持的最古老的方法之一，是把社会 的广泛阶层吸收进政府以传达和推销政策”（)2*,%3 ，%)’ ：’ * ( ）。 在现代公共官僚出现之前，代表性行政构成的重要性就得到充分的 理解。例如在美国，安德鲁 ·杰克逊总统（ 4 #2-5 ’$67,# ，%#! * %#$) ）指出：“只有穷人和富人、农夫和印刷工都能同样地担任公职， 诚实、正直与能力成为唯一的试金石，我才能心悦诚服地保持政治行 动自由的完美无缺。”（’$67,# ，%!+ ：$! ）他主张，“让人们明白，任 何阶层或公民中的任何部分如果被禁止就会招致不满”（’$67,# ， ! %!+ ：$! ） 。虽不能说金斯莱发现了新东西，但他对代表性官僚制概 念的构想开启了学术界共同反思将代表性纳入现代公共行政的前景。 ! 杰克逊关注的是国内男性白人中的社会阶级。像其同时代人一样，他对 任何妇女、黑人