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我国督促程序的缺陷和完善 　　1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》首次规定了督促程序，但由于法条规定过于简单，致使在实践中的操作存在诸多问题。2000年最高人民法院发布了《关于适用督促程序若干问题的规定》，对督促程序进行了较大程度的完善。但是从近年来的全国法院系统的司法统计数据来看，人民法院受理的民事案件在大幅度上升的同时，督促程序的案件总数却基本保持不变，甚至还有下降的趋势。这除了和人民法院特别是基层法院大力推行简易程序审理案件和创新速裁制度“快审快结”案件有关外，也是和督促程序本身固有的缺陷分不开的。 　　一、督促程序存在的缺陷： 　　由于督促程序在一般情况下该程序仅适用于基层人民法院(海事法院也可适用支付令)，因此上级法院很少对该程序的适用经验进行总结，基层法院也缺乏上级法院的对口业务指导。各地基层法院就该程序的适用条件和范围也存在着差异。从十多年的司法实践来看，目前督促程序至少存在着下列四点缺陷： 　　1、债权人实现债权的成本风险大。支付令生效后的申请费由被申请人(债务人)负担;而因为债务人提出书面异议使督促程序被裁定终结时，申请费由申请人(债权人)负担。《诉讼费用交纳办法》实施后，债权人申请支付令应预交的申请费从每件100元变成了比照财产案件受理费标准的1/3交纳。当支付令的申请金额超过2万元时，债权人应预交的申请费就超过了100元。由于人民法院对债务人的书面异议仅作形式审查，即使债务人恶意提出书面异议，支付令也将自行失效，此时将由债权人负担支付令的申请费。债权人为实现债权必须另行起诉，不但增加了费用支出，也浪费了时间，因此增大了其实现债权的成本风险。 　　2、容易成为提示债务人转移财产的“通知书”。《中华人民共和国民事诉讼法》规定的财产保全仅包括诉前财产保全和诉讼财产保全，督促程序属于非诉特别程序，因此不能适用财产保全。依据《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第五条、第六条的相关规定，债权人申请支付令时不能申请诉前财产保全或者同时起诉，否则支付令申请将被驳回或者督促程序将被裁定终结。在支付令送达债务人后的十五天的异议期间内，债务人完全有充足的时间来转移自己的财产。 　　3、当事人的救济途径相对缺失。《中华人民共和国民事诉讼法》仅规定当事人“对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的”和“对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的”，可以申请再审。1992年公布的《最高人民法院关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理的批复》规定“债务人未在法定期间提出书面异议，支付令即发生法律效力，债务人不得申请再审;超过法定期间债务人提出的异议，不影响支付令的效力”。即在当前司法实践中，当事人不能对已生效的支付令申请再审。该批复同时规定，“人民法院院长对本院已经发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请”。2000年最高人民法院公布的《关于适用督促程序若干问题的规定》中保留了这一规定。2002年最高人民法院公布的《关于正确适用暂缓执行措施若干问题的规定》第九条还规定了“在执行过程中，执行人员发现据以执行的判决、裁定、调解书和支付令确有错误的，应当依照最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第258条的规定处理……(即 执行员在执行本院的判决、裁定和调解书时，发现确有错误的，应当提出书面意见，报请院长审查处理…… )”。这一规定虽然扩大了法院内部对确有错误的支付令的纠正途径，但是当事人的救济权利仍未得到任何保障。 　　4、可能成为基层法院突破级别管辖的手段。《中华人民共和国民事诉讼法》规定支付令由有管辖权的基层人民法院受理，《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》也规定“基层人民法院受理债权人依法申请支付令的案件，不受争议金额的限制”。目前法院的财政权都掌握在同级政府手中，很多地方的同级政府财政只能保障法院的基本运转，法院必须自己“找米下锅”。虽然支付令的申请费只有财产诉讼收费的1/3，但在《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》实施后，基层法院很难指望上级法院对其指定案件。在这种情况下，基层法院有可能对诉讼标的额超过自身级别管辖的“跑来的案源”适用支付令，从而突破最高人民法院的级别管辖规定。又因为调解结案的案件的受理费应减半收取，那么在此情况下，基层法院的诉讼收费的“损失”就不是那么大了。和其让上级法院受理案件而自己收取不到一分钱诉讼费用，不如想方设法来合法的收取一部分诉讼费用，这是很多基层法院，特别是落后地区的基层法院的心态。 　　二、对督促程序的几点认识： 　　由于督促程序在立法上的“先天性不足”，致使各地基层法院对督促程序的理解和适用不一致。对适用督