海南陵水、三亚征地创新调查.docVIP

海南陵水、三亚征地创新 刘守英 （国务院发展研究中心农村部副部长） 内容摘要：现行征地制度在加快工业化城镇化进程的同时，也带来大量社会问题，已难以为继。海南陵水、三亚市政府探索新征地拆迁模式，让农民成为征地拆迁的参与者；合理分配土地增值收益，让农民分享城市化成果；创新留用地安置，培植适合农民从事的有稳定收入流的产业，实现了农民与政府的双赢，促进了和谐稳定与发展，值得在征地制度改革中予以借鉴和推广。 　　关键词：征地，土地增值收益，海南 　　近年来，征地拆迁成为群体性上访的首位原因，征地问题占国土资源部信访案件的40%以上。暴力强征、强拆等恶性事件呈多发且不断升级态势，在一些地方引发官民冲突，加大社会风险。我们在海南实地调研中发现，陵水县大墩村、三亚市月川村民从为“誓死保卫土地”和政府发生多起冲突，到主动配合组织实施征地拆迁，前后形成巨大反差，为改革征地制度提供了经验。 　　一、海南陵水、三亚征地创新的做法与经验 　　（一）让农民成为征地拆迁的实施者 　　三亚市和陵水县政府在实施征地拆迁时，改变了以往先找好大企业作下家、政府实施拆迁的办法，而是明确政府在征地拆迁中的定位是主导但不包办，主要起指导、监督、宣传和协调保障作用。征地搬迁工作由村委会负责实施，确立被征地农民的主体地位。具体做法是：政府在对被征地区块的地上附着物等进行市场评估后，将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村委会或居委会，由其成立的股份制公司实行拆迁。公司在按照法定标准给予村民拆迁补偿后，结余费用由全体村民共享。 　　让农民成为征地的实施者，已体现出明显的优势：一是化解了征地过程中政府、开发商与农民的矛盾冲突。我们在三亚市和陵水县的试点村调查时发现，新办法使被拆迁人和拆迁人成为同一个利益主体，充分调动起每个被拆迁对象的积极性，使征地拆迁这一在许多地方被称为“天下第一难”的事，竟然变得非常“简单”！自1994年以来多次强拆均未完成拆迁改造的月川村，2007年仅用了三个月，就基本完成了拆迁安置工作。二是杜绝了困扰所有地区征地拆迁中的违规违建问题，使城市化成本大大降低。政府采取包干补偿办法后，村民明白，在青苗、坟墓上的补偿资金多了，留给公司发展的资金就少了，可以开展的项目就随着减少，自己的利益自然也就少了。因此，如果有人抢建抢种，就会侵害其他村民的利益，村民之间自然形成有效监督，杜绝了征地拆迁过程中的抢种抢建甚至造假坟的行为。三是保障了被征地拆迁人的合法权益。在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园11670亩土地征收时，大墩村拆迁公司没有聘请评估公司，而是通过村民代表大会，组织村民对拆迁地、青苗地等类地块上的附属物进行自主评估，节约了近100万元的评估费。由居委会和村民成立开发公司负责对自身地块的拆迁工作，负责改造后的不动产经营和管理工作，并具体测算拆迁成本，从根本上杜绝了由政府、开发商实施拆迁过程中产生的“灰色收入”以及特殊利益群体，防止腐败现象的发生。大墩村项目拆迁结束后，农民集体通过地上青苗附着物补偿等节余5700多万元，加上10%的工作经费和10%的不可预见费，共获得9700多万元的村办股份企业发展资金，为村集体经济发展和解决失地农民就业、生活来源和长远发展提供了保障。 　　（二）合理分配土地增值收益，让农民分享城市化成果 　　三亚市在城中村改造试点中，按照十七届三中全会精神，制订了集体建设用地和国有建设用地按照同地同价的补偿原则。先以政府指导价，按被征土地和拆迁房屋面积对被拆迁人予以足额货币补偿和过渡安置，其后由农民自主拆迁腾地。政府再进行土地招拍挂，将土地出让收益计提各项税费后，扣除20%作为政府前期规划和基础设施投入经费，剩余部分全额返还农民。三亚市25度阳光片区（商品房）征用月川居委会26亩土地，返还土地出让收益3200万元，平均每亩123万元，是土地补偿款的38倍。月川居委会五组一块13亩的土地，返还土地出让收益1120万元，是土地补偿款的350倍。 　　陵水县在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园征地拆迁时，对大墩村实行海南省最高征地补偿标准进行补偿，其中集体农用地补偿5.7983万元/亩；原属国有农用地使用权的，按60%（3.4789万元/亩）补偿；地上附着物补偿以每亩2万元、每个坟墓4200元的标准包干给村集体实施。相比邻县商业用地（雅居乐住宅项目）征地时仅1.5万元/亩的补偿款，大墩村民得到的补偿要高得多。另外，地方政府允许村委会在旧村改造时，将节余的389亩集体建设用地直接进行公开招拍挂，拍卖价158万元/亩，共获得6.1亿元土地收入，村集体将所获得的土地出让收益作为村民建房和基础设施建设资金。陵水县由农民集体直接将集体建设用地招拍挂出让的办法，在国内尚属首例。它让农民直接分享土地级差收益，实现了集体建设用地与国有建设用地的同地、同价、同权。 　　（三