应改会计报账制为报审制.docVIP

PAGE PAGE 1 应改会计报账制为报审制 　　县级报账制是我国参照世行管理办法，从2001年开始在农业综合开发项目实施过程中的一种会计管理制度，随后延伸到财政支农项目资金管理各领域。该办法要求，在财政性项目工程建设中，要依据工程资金预算和实施进度，遵循一定程序，以县级财政部门为主体，统一资金拨付、统一会计核算、统一实行报账管理。十多年的实践证明，县级报账制是会计程序控制和手续最严密的管理方式之一，在特定历史时期，对加强专项资金管理、发挥财政资金效益的起到了有效的促进作用。但不容忽视的是，在报账制实践中，一直存在“会计主体”等悬而未决的问题，也有一些新的问题亟待研究和解决。 　　一、县级报账制中存在的问题 　　一是实行报账制使会计主体易位。根据会计法规定，“各单位必须依法设置会计帐簿，并保证其真实、完整”，“各单位必须根据自身实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计帐簿，编制财务会计报告”。但实行县级报账制后，由项目主管部门或实施单位向财政部门报账，会计业务改由财政部门统一核算，项目主管单位的会计主体地位“易位”给财政部门，从实质上改变了项目实施单位或部门的会计主体地位。同时，报账制的设计原义，是将财政监督前移，但却造成了财政部门既是核算主体，又是监督主体的双重地位。 　　二是会计责任易位，责任划分不易界定。会计法规定，“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”。而实行报账制后，由于会计核算工作转移到财政部门承担，会计操作主体易位后，如仍将会计工作法律责任主体仍全部给定项目承管单位，显然有失公允。尽管报账制办法明确，会计资料仍由项目主管部门或实施单位归集，其对会计资料的真实性负责，但会计核算工作的责任却在财政部门，财政部门应对会计资料的真实性和完整性进行审核，这就形成了“重叠责任”。对财政部门和项目单位责任如何划定，责任大小如何界定，一旦会计行为违规违法如何进行追究，在报账制会计体制下是一个较大的难题。 　　三是报账专户不能核算工程的全部成本。近年，财政项目加大了“资金整合”的要求，使同一个项目的资金呈现多元化。财政专项资金全部在专户管理，而整合资金和群众以物折资、以物顶资等部分筹资筹劳资金，未纳入专户管理。这样，报账制并不能全面反映工程收支及成本情况，不能全面准确衡量工程建设管理水平和财务效率。同时，县级报账要求原始发票留在县级核算单位，而项目承建单位凭发票复印件记账，承建单位的会计基础资料就失去了原始性，更失却了完整性。 　　四是资金滞留责任错位。在项目资金的责任体系中，财政部门对资金管理负责。而实际上，报账制要求财政部门必须按工程进度拨款，资金拨付进度又取决于工程进度。但各类工程进度管理，责任在项目主管部门或 　　实施单位，资金滞留的责任给定财政部门，使报账管理部门很“无辜”。 　　五是资产主体构成复杂，资产帐难以完整反映资产状况。同一类项目既有财政资金投入，也有整合资金和民间投工投劳，导致项目形成资产无法明确清晰的做出分割，造成主体不明确，管护责任也无法明确，容易造成资产流失。 　　六是项目资金效益亟待提高。目前，项目重复建设、前建后毁、利用效率差、效益低下等问题比较突出。这一问题的出现，源于工程管理和财务核算职责的肢解。项目主管或工程实施部门不管“帐”，导致其财务管理的责任意识弱化。而财政部门报账会计人员按会计核算要求，只要报账手续合规，即可办理资金拨付，处理相关会计业务，这就使各项经济活动和财务收支合理性、合法性和有效性，形成监管“真空”。 　　二、完善县级报账制的建议 　　从根本上解决报账制中存在的问题，必须一切依从法定为前提，厘清职责，对报账制进行重构和规范。总体思路是改报账制为报审制，还原各自承法的主体，还原各部门职能，实行核算、监督职能分离，在账制统一的前提下，形成新的监督制约机制。 　　（一）还原会计主体。按照“法定主体，法定职能，法定责任”的原则，会计主体复原为项目法人或项目实施单位，核算工作仍由项目单位承担。不具备核算条件的，可依法委托代理记帐。同时，还原财政部门监管会计工作的职能，财政部门按国库集中支付要求，控管账户，实行支出直付，并对项目实行跟踪问效。 　　（二）重塑报账制体系，改对财政部门报账制为报审制。在资金支付前，由项目主管单位报送相关会计手续，经由财政部门审核其支出的合理性，并在原始凭证上加盖审核手续后，然后予以拨付。项目主管单位凭审核过的原始凭证记账，无财政部门审核手续的凭证，可视作无效凭证，其支出视为无效支出。 　　（三）完善会计账制。对农民自筹、项目整合等多元化资金来源，根据评审机构的评审或绩效评价报告，纳入核算体系，在会计核算中予以反映，以保证会计核算的完整性。为全面反映项目整体效益，要完善核算科目，实行损益核算，对项目运行状况即时