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城市土地资源配置的目标偏差及其矫正 一、城市土地资源配置的目标 （一）土地资源配置的综合目标 土地配置要解决处于一定地域范围内的有限数量的土 地对不同的利益主体如何持续使用的问题。土地资源优化 配置的目标，是追求土地利用的经济效益、社会效益和生 态效益的综合目标，这种综合不是几种目标之间的简单均 衡或者同时获得几种目标的最大化，而是通过一种主导目 标，辅之以其他目标的实现。 土地资源配置的过程，是一个对既定目标不断进行休 整，对影响土地利用发展的各种因素和不同利益进行逐步 协调的过程。城市土地作为人们进行生产和生活活动的载 体，围绕着土地资源的配置问题，必须考虑到各方参与主 体的利益。土地优化配置目标能否实现，取决于各方利益 参与主体的力量强弱和博弈。在市场经济条件下，政府、 企业和公众是主要的三大参与主体。由于各个行为主体在 市场中的地位和作用不尽相同，其所追求的目标也是有所 差别的。公众注重生活的适宜性，企业追求土地利用财务 效用最大化，政府更在乎土地持续利用，即公众关注生态 效益和环境效益，企业关心经济效益，而政府希望同时获 得社会效益、经济效益和生态效益。但无论如何，政府、 企业和公众的利益又都必须考虑到土地持续利用的目标， 这是由于土地的使用在时间上是延续的，当代人们对土地 的使用不应影响下一代对土地资源的利用。三者在土地资 源配置中的关系如图一1所示。 值得一提的是，在衡量资源配置时通常用于检验经济 总体运行效率与社会福利大小的“帕雷托最优”准则在土 地优化配置中使用较为困难。“帕雷托最优”准则是指资源 的配置已经达到这样一种境地，无论作何改变都不可能同 时使一部分人受益而其余的人不受损，也就是说当经济运 行已达到高效率时，一部分人进一步改善处境必须以另一 些人处境恶化为代价。在中国现有的国情下，城市土地属 于国家所有，土地一级市场是垄断的市场，而不是完全竞 争市场，不符合“帕雷托最优”准则的前提条件。 （二）政府要实现的具体目标 在我国，由于城市土地属于国家所有，政府不仅代表 国家扮演土地所有者的身份，而且作为社会管理者要充分 体现公众的整体利益。在这种背景下，政府成为主导土地 资源配置的关键力量。考察土地资源的配置目标，也主要 分析政府的目标实现情况，所以本文的分析主要从政府方 面进行分析。从政府的角度，要实现土地资源配置的具体 目标和任务是：（1）确保政府对土地使用权初级流转的垄 断，即保证政府在土地一级市场的垄断地位，防止国有土 地资产流失，使国家对城市土地的所有权在经济上得到实 现；（2）实现土地资源的优化组合和高效配置，提高土地生 产力，实现社会效益、经济效益和生态效益的有机统一， 促进城市经济和社会的协调发展；（3）维护市场交易秩序， 保护各市场主体的合法权益，保证土地一级市场的有序进 行；（4）建立和完善地价形成机制一级监督机制，保持地价 的基本稳定。 二、土地资源配置的目标偏差 （一）城市扩张随意性大，土地供应计划易于失控，不 利于土地持续利用目标的实现 理想的土地供应计划由规划编制、土地储备、土地开 发、土地出让一级国土资金平衡计划五部分组成。合理的 城市土地供应计划应以规划为依据，以供给引导需求，通 过市场来实现规划。而规划的编制要保证各种不同性质用 地合理的比例关系，促进城市理想空间形态布局的形成。 长期以来，在土地资源管理方面，国家还是过于强调 土地资源对经济发展的供应角色，而忽略了土地资源的调 节作用。这种以服务经济为目标的管理模式直接造成的后 果是导致根据需求供应土地的土地供应机制。一方面，由 于目前在制度上没有将政府批准土地出让的权力和保证土 地资产保值增值的责任相联系，以地生财，过量土地批租 现象容易发生，这在土地收购储备制度建设不完善的地区 体现得尤为突出。另一方面，随着城市化进程加快，以及 人的欲望是无穷尽的，人们对土地的需求量是无限的，即 土地的需求弹性趋于无穷大。在此情况下，根据需求供应 土地会导致严重的后果，土地出让规模和城市规模会极度 扩张。 如下表所示，19 81—XX年，21年间我国设市城市建成 区用地面积每年增加平方公里，城市非农业人口人均城区 面积逐年增加，而扩张用地面积的近60%是外延扩展占用 的耕地。众所周知，中国是一个人多地少的国家，耕地资 源十分有限。长此以往，粮食安全难以保证。 总而言之，土地供应多迁就产业项目需要，易受资金 导向和项目导向影响，往往突破城市规划，土地供应计划 的控制要求难以实现，突破土地供应计划的现象较为常见, 本任期的地方政府使用了今后若干年的土地供应量，这不 利于土地资源持续利用和城市建设的健康发展。 (2)建设部:《城市建设统计公报》(200 0-XX年)。 （二）土地价格上涨过快，社会成本增加，不利于“公 平”目标的实现 土