零基预算的发展以及在我国的适用性.docxVIP

零基预算的发展以及在我国的适用性倪秋菊(广东外语外贸大学，广东广州510420) 零基预算的发展以及在我国的适用性 倪秋菊(广东外语外贸大学，广东广州510420) 摘要：零基预算是一种科学的预算编制方法，是预算制度的创新，在理论体系上已经相当完善。对中国财 政体制来说，零基预算能克服传统”基数加增长”的预算编制方式中的不足，不受既成事实的影响，一切都从合理 性和可能性出发，是细化预算、提前编制预算的前提。但零基预算在理论上的发展与在实践中的成就并不是同 步的。有成功也有失败的例子。本文就零基预算在中国是否适用、能否取得预期的效果等问题做了研究探讨。 关键词：零基预算；理性预算；适用性 中圈分类号：F810．3 文献标识码：A 文章编号：1672—626X(2005)04—0056—06 零基预算起初是用于编制公司研究部门的预 20世纪20年代的项目预算、40年代的功能预算、 算，因为其评价体系客观，效果显著，不久即风靡全 50年代的“绩效预算”、60年代的“规划计划预算” 美国。到1982年，美国已经大约有18个州采用了 等。70年代美国尼克松执政期实行目标管理，到卡 零基预算编制法。目前世界上其它国家的零基预算 特时代的“零基预算”。在八、九十年代，不再有大规 体系也大致完成，从理论上制定出了一系列科学的 模的预算改革，小规模的制度调整成为经常性的。 预算定编、定额、定标准等的方法。1995年11月2 如里根和老布什政府的全面质量管理，克林顿政府 日我国颁布《中华人民共和国预算法实施条例》，这 时期的《政府绩效与结果法案》。 标志着部门预算和零基预算正式成为我国法定的 (一)渐进增长的预算 预算编制模式。零基预算被很多人视为效用最大而 基数增长预算的编制方式相对简单，在上一年 成本最低的一种方式。但“零基”也意味着一切从零 的预算基础上，结合通货膨胀率和生活消费支出的 出发，事无巨细都编制在内，并需要按照计划定期 增长，做出相应变动即可，因此一般也被称为渐进 稽核，纸面工作会相当繁重。而且每届政府官员都 增长预算。渐进增长预算在理论上基本上是一种描 可以凭借预算的稽核和计划修正，来停止前任的财 述性模型。根据Wildavsky(1974)的著名观点，财政 政项目，而将自己任内的计划列为最优先。那么，中 预算是一个增量的概念而不是一个总量的概念。在 国引入零基预算和部门预算制度的改革，到底能否 渐进主义的分析框架中，最后的预算拨款是因变 成功、近年来新预算制度运转的成效如何?这都是 量，最重要的解释变量或自变量是财政预算基数， 值得探究的。 特别是上一年的预算拨款数额。渐进主义模式的基 一、预算制度的演进及特点分析 础在于对参与者的发展战略和行为的判断、观察以 近代预算制度的改革与演进，在于寻求一个使 及财政预算模式的稳定性。渐进增长依照财政过程 得预算资源最有效率的理想制度，几乎每隔一、二 的变化来逐步修正预算，是比较现实的选择。但如 十年就会产生新的制度结构。起初占据主导地位的 果财政资源分配和再分配不存在绩效基准，那些缺 是渐进主义的基数加增长制度，但随着国家经受严 乏绩效的机构和项目就有很高的概率获得资源，而 重财政困难，人们对传统预算管理模式的不满加 资源一旦流人这些机构和项目中，支出使用者就有 剧，于是出现了形形色色的预算制度改革模式。如 强大的动机在维护自己的既得利益的同时，继续在 收稿日期：2005—05—10 作者简介：倪秋菊(1973一)，女，湖北随州人，广东外语外贸大学讲师，经济学博士，主要从事公共财政学、发展经济学研究。 万方数据 倪秋菊：零基预算的发展以及在我国的适用性新一轮的预算争夺中获得更多的资源。基数加增长 倪秋菊：零基预算的发展以及在我国的适用性 新一轮的预算争夺中获得更多的资源。基数加增长 并在预算合并后统一排序。在较高层次上，官员们 的预算制度正好保护并且延长了这些低效益的预 将各个部门提交的名单顺序合并成为政府的总体 算项目。 排序。高层单位将各代替方案与原拟的方案加以比 (二)理性预算制度 较后，选出最佳的方法。 理性预算与基数增长的预算不同，是一种规范 第四，有序地分配资金。对应于按顺序排列的 化的、可以用数字精确描述的预算管理方法，在实 项目，决策者实施资金分配直到现有资源用完为 践中主要有以下形式： 止。排列在较高级别的项目收到的钱会早于低级别 1．绩效预算。绩效预算要求对支出进行逐项评 项目。使用资金的单位，应对其所耗用的成本和绩 估，这一点和零基预算