《政党政治对政府体制运作之影响》-毕业设计（论文）.docVIP

PAGE 政党政治对政府体制运作之影响 政党政治对政府体制运作之影响国立中兴大学公共行政系教授 周育仁国家发展会议即将于十二月廿三日起召开，其所讨论的第一个议题为「宪政体制与政党政治」。在此一议题中，又区分为「厘清中央政府体制」与「落实政党政治，促进政党良性互动与发展」等四项子题。本文之目的，在于透过政党政治运作之分析，厘清我国现有政府体制之所以争议不断之症结，并在此基础上建构适当可行之中央政府体制。 以群众为基础的政党起源于一八○○年的美国总统大选中，随后，政党更在欧洲国家取得了重大的发展。如今政党已是现代国家所不可或缺的一种政治组织，即便在极权与威权的国家，亦复如此。就民主国家而言，如果政党消失或其功能大幅式微，民主政治的发展亦将随之受到重大的负面影响。是以虽然政党 在许多国家的宪法中并无关于政党的规范，惟其运作对政府体制的影响，是绝对不容忽略的。在民主社会中，政党具有许多重要角色，例如扮演政府与人民的桥梁、整合民众的利益、将民众整合入政治体系中、政治社会化、动员投票与组织政府等。虽然如此，不同性质的政党，其对政治运作与政府体制的影响角色也有所不同。 我国中央政府的体制究竟为何？争议颇多。根据宪法，行政院为国家最高行政机关，行政院长是最高行政首长，主持行政院会议，由总统提名，经立法院同意任命之；行政院长及各部会首长应出席立法院接受质询；总统依法公布法律、发布命令，须经行政院长之副署。总统于立院休会期间，得经行政院会之决议，发布紧急命令；总统行使缔结条约、宣战、媾和、大赦、特赦、减刑与复权，也须经行政院会之决议。此外，宪法亦规定：立法院为国家最高立法机关，行政院对立法院负责。此显示行政院长负责的对象是立法院，而主导行政院长提名的也是立法院。职是之故，行政实权应系属于行政院长，宪法赋与总统的多数权力，其实并无法独立行使。总统虽有权提名行政院长，旦仍必须考虑立法院的政治结构，不可能随心所欲。 根据上述规定，我国中央政府体制被认为具有内阁制的特征。然而亦有人认为我国政府体制具有总统制的特征，应属偏向总统制的混合制。盖根据宪法：我国行政权与立法权泾渭分明，立法委员不得兼任官吏，且行政院长无解散立法院的权力，立法院也无权对行政院行使不信任投票。此外，行政院对于立法院的决议，可经总统核可后，移请立法院复议；而总统负责的对象是国民大会。到底我国政府体制属于何种制度？根据孙科的说法，我国的政府体制系属「修正的总统制」，「行政院是有条件的对立法院负责，还不能称为责任内阁制」。惟个人以为，在我国宪法的原始构想中，虽然未赋予行政院长解散立法院的权力，也未赋予立法院对行政院行使不信任投票的权力，但是确实有相当程度的内阁制考量。然而由于当初的设计有疏漏之处，致使政府体制会因政党政治之运作，导致政府体制的异动。 在过去四十八年当中，由于国民党一直控制国民大会与立法院，致使该党得以同时控制总统府与行政院。作为一个革命民主政党，国民党党魁在党内拥有至高无上的权力。如果该党党魁担任总统，透过党的运作，政府体制就会呈现偏向总统制的混合制特征，行政院长将变成总统的行政执行长，受制于总统，宪法所赋予行政院长对总统依法公布法律、发布命令的副署权，也将流于形式。在总统民选后，由于获得过半选民的支持，使其权力的行使获得正当性，上述现象也就表现的更为明显。举凡内阁人事的安排与政策的提出，皆需先获得党魁的同意才行。当然，行政院长亦可能因为获得总统的充分信任，而拥有较大的自主性，例如李总统对连院长的授权。虽然总统的权力在形式上仍须透过行政院长来行使，立法院亦可透过监督制衡行政院来间接监督制衡总统，但是宪法所赋予行政院长的最高行政首长角色已经式微，则是不争的事实。此一运作所最为人诟病之处，即在于总统有权无责，行政院长有责无权。而造成此一结果的主要原因，正是政党运作。此显示在宪政体制设计不完备，或思虑不周的情况下，政党之运作有可能改变政府的体制。 宪法对政府体制设计的疏漏 相反的，如果国民党党魁担任行政院长，体制将呈现内阁制的特征，总统的实权十分有限。例如，在蒋经国先生以国民党党主席身分担任行政院长时，担任总统的严家淦先生所扮演的乃是虚位元首的角色，主导内阁人事与政策的是蒋经国院长，而非严家淦总统。在此情况下，蒋经国院长对严家淦总统依法公布法律、发布命令的副署权，具有实质意义，完全符合宪法的精神。而具有实权的蒋经国院长，也受到来自于立法院的监督与制衡，符合宪法原有权责合一的设计。 如果现行宪法关于政府体制的设计不作调整，未来一旦出现由民进党同时控制或分由两党控制总统府与立法院的局面，政府体制恐怕又会出现新的变化。就前者而言，由于该党决策系采合议制，其党魁的权力远远比不上国民党党魁在党内的地位，且其国会党团对决策向来具有很大的影响力。如果民进党党魁被选为总统，其