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机构改革背景下的空间规划体系构建研究 闫士忠，刘彤起，李宝山 摘要：在国家统筹各类空间性规划、优化国土空间开发格局、提升空间治理水平、进行机构改革背景下， 迫切需要建立统一的空间规划体系。针对现行空间规划体系横向缺乏统筹、纵向覆盖不全、实施落地困难 的问题，在借鉴德国、新加坡、日本等发达国家先进经验的基础上，从空间、时间和要素三个维度提出构 建国家、省、市县、乡镇四级，战略、总体和实施三层，统筹和专项两类，多个级别、多个层次、多种类 型规划相互衔接、分工明确的空间规划体系,以期为未来国家空间规划体系建立提供参考。 关键词：机构改革，空间规划体系构建，相互衔接 0 引言 空间规划体制改革工作是国家层面事关全局的重大改革举措。党的十八届三中、五中全 会和中央城镇化工作会议、生态文明体制改革总体方案等都提出要推进空间规划体制改革， 探索“多规合一”具体途径和实践模式，建立有序的空间规划体系。省级空间规划试点方案 明确指出要开展省级空间规划试点，为实现 “多规合一”建立健全国土空间开发保护制度、 完善空间规划体系积累经验、提供示范。十九大后，自然资源部的成立，统一了空间方面的 规划事权，机构的改革为空间规划体系建立奠定了基础。探索建立统一的空间规划体系，是 [1] 新时期空间发展和社会治理转型，实现政府治理体系和社会治理能力现代化的必然要求 。 当前国内对“空间规划体系”的研究主要集中在要素维度即统筹性规划与专项性规划方 [2][3] 面 ，而对空间维度和时间维度方面的研究较少，系统性和整体性研究方面还略显不足。 本文在分析现行空间规划体系存在问题的基础上，借鉴德国、新加坡和日本等发达地区的先 进经验，结合问题导向和目标导向，从空间、时间和要素三个维度构建多个级别、多个层次、 多种类型规划相互衔接的空间规划体系，以期为未来国家空间规划体系建立提供参考。 1 我国空间规划体系现状 我国现行规划种类繁多，经法律授权编制的规划至少有83种。现行的空间规划基本形 成了以主体功能区规划、城乡规划、土地规划、环保规划四规并重，其他规划为补充的格局 [4]。本文重点分析现行空间规划体系存在的三大问题，以期为未来空间规划体系重构提供方 向。 1.1 横向层面，缺乏统筹 从横向上看，主体功能区规划、城乡规划、土地规划等各类规划在规划的层次上是相互 错位的。主体功能区规划侧重宏观统筹及差异化政策方面，土地规划侧重各类用地的安排， 城市规划侧重城镇内部用地的安排，因此各类规划的问题不是过多，而是在规划基础、规划 期限、规划目标、空间管制等多个方面缺乏衔接机制。因此，我国横向层面规划体系的重点 任务是加强统筹，理顺各类规划之间的相互关系，发挥现行各类规划多年来的技术和管控优 势，充分衔接，实现规划体系的重构。 1.2 纵向层面，覆盖不全 从纵向上看，国家、省和市县层面均编制了相当数量的规划，但限于管理权限和经济发 展阶段的影响，存在重发展方面规划，轻保护方面规划的问题，尤其是在湿地、滩涂、海洋、 [5] 岸线、荒地、荒漠等自然生态空间资源方面，缺乏系统性规划 。在生态文明背景下，随着 城镇化与工业化的快速推进，空间资源的供需矛盾将愈发尖锐，因此，迫切需要加强生态方 面的规划体系。 1.3 实施层面，落地困难 从实施上看，一是存在重规划编制轻规划实施，规划编制与规划实施缺乏一体化的问题， 规划的权威性、严肃性和连续性不够，导致一张蓝图难以“绘”到底。二是由于规划的不衔 接，导致项目落位困难，规划、国土、环保、林业、水利等部门均依据各自主管的规划，守 住各自的管理底线，导致项目主体的交易成本居高不下，行政效率不高。因此，需要统筹各 类空间规划编制，统一协调规划内容、编制审批及评估修改程序；统筹各类规划实施，统一 协调近期建设规划和年度计划；统筹规划编制和实施，做到编制和实施的一体化。 表1 现行空间规划体系一览表 编制 类型 主要内容 法律法规 体系 全国-省