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中小城市总体规划刚性与弹性内容的探索 ——基于湖南省城市总规局部修改模式思考 朱琪，夏超，李圣，易维良 摘要：本文从2017年开展的湖南省城市总体规划局部修改模式，探索中小城市总体规划的刚性和弹性。认 为中小城市总规的刚性，需要建立以指标考核为核心的价值体系、以底线约束为核心的空间体系和保证城 市正常运转的公共服务控制用地体系。中小城市总规的弹性可形成指标预留、空间留白的空间弹性机制、 建立 “分度约束”的四线管控机制、形成适应市场经济的弹性用地体系和分层审批的管理体制。 关键词：城市总体规划，刚性，弹性 1 背景 1.1城市总体规划改革 城市总体规划改革近年来一直是规划界研究的热点和难点。现行的城市总体规划制度始 于计划经济时代，三十多年来虽然一直在创新和改革，但整体的“蓝图式”的编制理念与方 法始终贯彻在实践之中。关于现行总体规划的问题，国内学者已进行了诸多探讨和研究。如 李晓江、张京样、赵民等认为总规编制内容太多，但对城市发展的战略性问题研究不够深入， 目标、策略和实施相互脱节。“管得太多太死”与 “管不住”并存，缺乏 “守底线”和 “应 变”能力。徐本营等认为现行总体规划 “刚性不刚”，总规的战略意义传导不足，刚性管控 [1] 核心内容不明，刚弹界限模糊。 对于本轮次总体规划改革，住建部也明确了重点和方向， 一是实现市域全覆盖，强化总规的战略引领和刚性约束作用；二是编、审内容分离，明确事 权、简化和规范程序，提高效率；三是强化强制性内容的落实和刚性传导，做到可分解、可 [2] 落实、可考核。 本文结合2017年湖南省城市总体规划局部修改模式，讨论中小城市总体 规划的刚性和弹性问题。 1.2中小城市调整城市总体规划诉求强烈 相对于大城市城市总体规划，在中小城市总体规划 “管得太多太死”与 “管不住”的 体现得更加明显。一方面，大城市城市总体规划，通过分区规划、专项规划、控制性详细规 划等下层次规划层层传导细化，同时考虑到大城市总体规划审批难度和周期，因此原总规“管 得太多太死”在大城市总体规划中体现得并没有中小城市总体规划中那么明显。而在中小城 市规划体系中，规划层次少，很多城市政府考虑财政情况，往往只编制城市总体规划和控制 性详细规划。且在中小城市总体规划编制过程中，往往要求 “面面俱到”，却由于缺少下层 次规划的传导，在具体项目实施过程中，中小城市总体规划中的 “面面俱到”，却 “面面不 到位”往往成为了项目“落地难”的重要原因之一。另一方面，在现状的市场经济形势下， 中小城市政府对于重大项目的话语权远远不及大城市政府话语权。重大项目成为拉动中小城 市经济发展的重中之重，成为政府服务的重中之重，而中小城市总体规划的弹性不足，政府 通过修改规划来满足重大项目落地成为了 “理所当然”之路。 图1-1 大城市和中小城市城市规划层次示意图 表1-1 2017年湖南省修改城市总体规划县市名单一览表 浏阳市、古丈县、桂阳县、江永县、茶陵县、韶山市、 2017年湖南省同意修改的总体规划的县市名单 石门县、武冈市、永州市、新田县、衡阳市、张家界 市、通道县、吉首市、凤凰县 备注：2017年修改总规的县市占湖南省县市比例的13% 2 湖南省总体规划局部修改模式 2.1 湖南省城市总体规划局部修改的起因 根据2016年5月实施的 《湖南省实施中华人民共和国城乡规划法办法》，“设区的市 的总体规划，由城市人民政府组织编制，报省人民政府审批；其中，长沙市和国务院确定的 城市的总体规划，经省人民政府审查同意后报国务院审批。县城总体规划和其他城市总体规 划，由县 （市）人民政府组织编制，经上一级人民政府审查同意后，报省人民政府审批。” 将县人民政府所在地镇的总体规划（县城总体规划）由原来的报上一级人民政府审批调整为 报省人民政府审批，有效地遏制了因市县行政经济管理体制，导致的乱调规划、频繁调规划 的乱象。 湖南省各县市城市总体规划多数为2000年左右编制，到2020年规划到期虽然各县市根 据自身发展的实际情况，在2010年左右对城市空间布局做出阶段性调整，即对2001版总规 进行了