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深化农村土地制度改革绕不过去的若干基础问题 深化农村土地制度改革绕不过去的若干基础问题 随着2013年中央一号文件的贯彻实施、特别是中央十八届三 中全会决定颁布后，以土地制度改革为中心的一系列问题成为热点问 题、焦点问题。对于如何理解“坚持农村土地集体所有权，依法维护 农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。……允许农民以承包经营 权入股发展农业产业化经营”等，各方看法大相径庭，很值得深入调 研、反复商榷后再做科学定论。 一、部分农村集体土地所有权 主体缺位 2009年以来，根据中央耍求，国土资源部、农业部牵头与相关 职能部门共同相继开展了农村集体土地确权试点和推进工作，包括一 个所有权、三个用益物权，即：农村集体土地所有权和集体建设用地 使用权、农户宅基地使用权、农民土地承包经营权。第一项耍求力争 2012年底完成，目前集体土地所有权确权登记发证率超过94.7%,已 基本完成；二、三项要求加快推进；第四项要求在试点的基础上从 2013年起五年内全部完成。从具体实施看，初步取得了明显成效， 各地政策执行大体相近，但也存在差异，特别是在一些关键问题上, 如果不统一规定，势必影响确权工作的整体推进，并带来不利影响。 农村集体土地确权是深化土地制度改革的基础。我国《宪法》明 确:“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动 的自主权。”《物权法》规定：“农民集体所有的不动产和动产，属 于本集体成员集体所有。” 2010年中央1号文件要求：“力争用三 年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体 经济组织。” 集体土地所有权、使用权究竟确认给谁，土地承包经营权市谁来 发包管理，本来似乎显而易见、毋庸争议，但现在却成了众说纷纭的 棘手事。市于认识上的模糊、政策上的摇摆、举措上的软弱和法律保 障的缺乏，当“三级所有，队为基础”的人民公社体制解体后，农村 社区集体经济组织呈日趋弱化或边缘化趋势。农经统计调查表明，全 国建立村级集体经济组织的仅占40. 5%o尽管目前一些地方集体经济 组织不健全，但作为当地农村集体经济组织成员的安身立命Z本，农 村集体资产的劳动群众集体所有制性质和产权关系是清楚的。就自然 资源而言，目前全国96%的耕地、约70%的养殖水面、60%以上的林地 和1/3以上的草原属农民集体所有。社区集体经济组织作为资产所有 者和管理经营者，将包括土地等自然资源在内的集体资产发包或承包 经营，是坚持社会主义劳动群众集体所有制、适应社会主义市场经济 体制、符合农业生产特点的现行制度安排、政策导向的出发点和落脚 点，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。 在所有权确权登记发证工作屮，很多地区不愿意将所有权证书发 放到村民小组（原生产队），除了经费、技术条件限制外，关键在于 一些地区的村民小组虽客观存在，但已经没有组织机构、账户、公章 等身份要素，性质难以确定，权利难以落实，有的只有一名村小组组 长，难以作为经营管理集体土地的代表，也难以独立承担民事、经济 责任。目前全国有46%的证书因村民小组主体缺位，而委托村委会或 国土部门代为保管。一些村委会组织机构较为松散，相关制度不健全, 存在滥用所有权证书侵害集体成员利益的隐患，很多农民对将所有权 证书发放到村委会，由其保管、使用存在忧虑。 十八届三中全会作出了 “在符合规划和用途管制前提下，允许农 村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、 同权同价”的决定。由于我国绝大多数农村集体产权不清、成员范围 不明，由村委会代行产权代表人职能，广大农民的产权意识和监督意 识淡漠，不可避免地存在村干部在土地事项上以权谋私、侵吞贪占等 现象。国家信访局和农业部信访办统计表明，近年来以维护农村土地 为重点的各类农民基本经济权益信访居首位，占总量的60%以上。土 地征用、土地资源管理、集体资产管理、土地承包经营、农民负担问 题上访的案件呈上升趋势。在全国数万起群体性事件中，农民维权居 首位，约占35%,其中土地问题占65%以上。 二、农村集体土地确权的 新情况新问题 （一） 深入推进确权工作难度更大。据初步估算，全国宅基地和 集体建设用地应该发证2. 6亿宗，约为全国农村集体土地所有权确权 登记发证宗数的40倍。特别是对“一户多宅”、宅基地和集体建设 用地隐形流转（变相出卖）、违法占地、华侨宅基地确权等政策难以 把握。 （二） 对促进发展的作用询未体现。随着经济社会发展和土地价 值的不断提高，农民和集体经济组织不仅需要通过证书保护权益，更 希望借助证书实现发展和增收的愿望。但是按照现行法律规定，实际 上只享有占有、使用权，没有完全的收益、处置权，致使对发证的热 情不高。对地方政府而言，集体土地确权登记发证强化了对农民利益 的保护，但可能会增加征用农民土地的