府际合作机制的可持续性探究：以京津冀区域大气污染防治为例（上）.pdf

府府际际合合作作机机制制的的可可持持续续性性探探究究 ：：以以京京津津冀冀区区域域大大气气污污染染防防治治为为例例 （（上上）） 2019 11月20 日 内内容容提提要要 ：：区域协调发展依托多种机制得以实现 ，各种机制所具有的可持续性不同 ，其效能也有所差异 ，厘清府际合作机 制的类型与适用情境对于机制的选择及完善具有重要意义 。合作可持续性的建立以制度化水平的提升为标志 ，可以从合作意 愿 、收益成本 、约束力和制度保障等方面进行刻画 。按照合作向度和可持续性 ，可以将府际合作机制分为对话式 、契约式 、 运动式和科层式四种模式 ，其各自具有相应特征 。这四种模式在京津冀大气污染防治过程中均有所体现 。在府际合作实践 中 ，可通过制度建设 、组织完善与环境优化等途径 ，提升运动式合作和对话式合作机制的可持续性 ，构建长效运作机制 。 关关键键词词 ：：府际合作机制 ，可持续性 ，大气污染防治 随着经济社会的发展 ，跨界污染治理 、公共安全 、疾病防控等外部性较强的公共治理问题依靠单一行动主体越来越难以应 对 ，这就需要多个地方政府采取联合行动 ，推动制度供给 ，构建有效的区域府际合作机制 ，进而推动区域协调发展 。现阶 段 ，我国正在推进“一带一路”建设 、京津冀协同发展 、长江经济带发展 、粤港澳大湾区建设 ，形成了多种多样的合作机制 ， 这为府际合作提供了重要动力与支撑 。然而 ，在实践中 ，一些机制的运行不具备连续性 ，难以长期持续发挥作用 ，这将直接 影响府际合作效果 。府际合作的长效机制还有待强化 ，增强合作的可持续性成为区域协调发展亟待解决的问题 。 这里聚焦于府际合作机制的可持续性问题 ，基于这一视角在文献梳理和实践观察的基础上构建有关理论框架 ，对大气污染防 治领域的典型案例进行分析 ，通过制度分析的方法回答以下问题 ：什么样的合作机制是可持续的？在可持续性视角下府际合 作机制的类型如何划分？各种类型的机制具有何种特征？如何提升府际合作的可持续性？ 一一 、、府府际际合合作作相相关关文文献献综综述述 在区域府际合作治理的文献中 ，合作向度是一个重要研究视角 ，即府际合作通过纵向或横向两种向度得以实现 。纵向合作是 指在中央主导下的地方政府合作 ，中央依托法定的正式权力 ，包括政治 、行政和人事等权力形成刚性机制 。横向合作是指地 方自发组成治理网络 ，平等协商 ，达成一致意见 ，进而形成柔性机制 。 制度性集体行动框架为合作向度的分析提供了重要理论支撑 ，该框架由理查德·C.菲沃克提出 。制度性集体行动框架通过整 合机制和制度范围两个维度 ，将地方政府合作划分为12种模式 ，其中 ，横向合作机制包括建立多重自组织系统 、成立工作 [1] 组 、构建非正式合作网络 、成立政府合作委员会 、签订合同等 ，而纵向合作机制主要是上级权威主导下的部门合并等 ，每 种模式对应相应的交易成本 。由于存在规模经济性 、外部性 、共有产权以及地方政府博弈等问题 ，单一行动主体自身的最优 选择并不一定是区域整体的最优选择 。因此 ，地方政府合作过程中面临着沟通协调 、利益分配等风险 ，需要通过采取一定的 制度安排来降低风险。 依托制度性集体行动框架 ，一些学者基于中国制度情境提出了府际合作过程中两种向度的具体机制 。邢华认为 ，横向合作机 制包括行政首长联席会议 、日常工作小组等 ，纵向合作包含的具体机制则主要有政治动员、法律和行政命令 、战略规划 、制 [2] 度激励 、项目评估等 。还有学者用正式协议 （签署地方政府合作协议）与非正式协议 （如地方代表团互访 、举办论坛等） [3] 来刻画府际横向合作机制 ，用强制协议 （如上级制定的政策）来刻画府际纵向合作 。 一些学者讨论了两种向度合作机制的适用情境 。横向合作机制一般适用于各方具有较强利益互补关系等比较简单的区域合作 过程 ，而纵向合作一般在两种情形下较为适用 ：一种情形是地方政府有合作意向但合作的风险较高 ，依靠横向机制可能产生 [4] 制度性集体行动困境