统筹城乡发展与市管县体制障碍.docVIP

统筹城乡发展与市管县体制障碍 探讨与争鸣 胡进祥 党的十六大提出了统筹城乡发展战略,理论界 和实际部门对之进行了许多探讨.但从目前来看, 大家大多集中于统筹城乡什么或怎样统筹城 乡发展的研究,但对于谁统筹城乡发展的问 题没有给予应有的关注和探讨.本文就这一问题谈 一 些看法. 城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种经 济现象.发达国家的经验和当今发展中国家的实践 证明,随着社会经济进步,必然要求二元结构向城 乡一元化发展.但这种演进过程的先决条件在于逐 步加强城乡关系的互动性和协调性.而统筹城乡发 展的本意就是统一谋划,兼顾城乡关系,实现城乡 协调与城乡融合.具体说有两层意思:一是指城乡 之间的关系与发展要做到统筹兼顾,不能顾此失彼; 二是指城乡经济与社会发展方面,要相互适应,共 同发展,使经济增长与社会进步各得其所并相互促 进. 一 ,政府是统筹城乡发展的主体 谁是统筹城乡发展的主体?按照我国现行的政 治体制规定,政府是统筹城乡发展的主体.这里的 政府是统称,包括党委,人大和原本意义的政府. 党委和人大决定国民经济社会发展的路线,方针; 政府行使社会公共管理职权,并制定发展战略及执 行的政策措施. 政府作为统筹城乡发展的主体,首先是由市场 经济中城市与乡村不平等竞争的客观要求决定的. 城市与乡村是两个不同性质的经济社会单元和人类 聚居的空间,同时又是相互依存,融合竞争的统一 体.城乡虽有不同的功能,但谁也离不开谁.城市 的繁荣离不开农村的需求和支持;农村的发展也离 不开城市的扩散和带动.在市场经济条件下,由于 城乡的物质资源,社会结构,生产手段,生活方式 以及人的文化素质的差异,城乡处于不平等竞争状 态,城市相对于农村在发展上总是处于优势,而农 村则处于弱势.但是,无论从国民经济的发展与增 长,还是从社会的稳定与和谐来说,这种状况都不 允许继续发展下去,否则,将由于农村的相对落后 而难以实现现代化和国家的长治久安.面对这种情 况,任何一国政府,特别是发展中国家的政府,为 了使城市优势能够成为促进农村发展和城乡互助互 利的积极因素,不得不利用看得见的手,统筹城 乡发展,构建城乡良性互动机制.这种外部条件 内化现象,就是政府自觉成为统筹城乡发展主体的 内在动机及其理论依据. 其次,政府统筹城乡发展也是履行自身职能的 基本要求.统筹城乡发展是政府管理社会和公共服 务职能的具体体现.政府这种行政组织是降低社会 公共事务管理成本,保障城乡居民权益的最佳形式. 因此,政府不是单一经济职能的政府,也不是仅仅 维护城市居民利益的城市政府,而是包括解决三 农问题在内的全社会的公共服务型的政府.毋庸 讳言,目前我国城乡发展很不协调.城乡经济发展 两张皮,收入差距越来越大.相比而言,农村社会 18文稿 进步缓慢,滞后,广大农民群众对于教育,科技, 文化,医疗的需求得不到满足,公共服务不能普遍 惠及农村,引发了诸多令人揪心的社会问题.我国 城乡发展不协调在1978年前的30年已经非常突出, 改革开放后城乡经济社会发展差距进一步加大.现 在已经到了必须强调坚持以经济建设和社会发展为 中心,统筹城乡发展,改善政府社会管理和公共服 务职能的时候了. 这里必须指出,界定政府是统筹城乡发展的主 体,决不意味着政府在统筹城乡发展中排斥市场作 用,而是恰恰相反,要十分注意发挥市场机制功能. 过去,政府是城乡发展的设计者和执行者,诸如人 口迁移与就业,城镇的职能定位,城镇的规模,甚 至城镇之间的联系等都是由政府来决定的.这种违 背市场经济规律的做法,不仅使乡村更加边缘化, 而且使城市的潜力和对社会经济发展的贡献没有有 效地释放出来.政府作为统筹城乡发展主体的基本 职能是为市场机制发挥作用提供制度和政策窄间, 对那些阻碍城乡居民,企业和社会组织参与城乡发 展的制度进行改革和创新,使他们能够依据自身的 利益需求和发展能力,在市场规则的约束下,自主 地决定参与的方式.当然,政府也需要从维护公共 利益与实现以人为本的发展理念出发,对市场选择 失效的行为给以限制和弥补,从而使统筹城乡发展 得以健康的进行. 二,市管县体制妨碍城乡统筹 公共行政理论认为,政府管理层次的级别与政 府统筹城乡发展的绩效成正比例关系,即政府行政 层次越高,统筹城乡的作为和效率也越高,反之亦 然.在我国宝塔式的省,地(市),县(市),乡 (镇)四级地方政府体制中,地(市)级政府具有政 府管理层次高,城乡空间范围广的特点,理应成为 统筹城乡发展的基础性主体.但是,20多年的实践 证明,市管县的地级城市政府不但不能积极有效地 协调城乡关系,而且还妨碍县(市)级政府健康行 使社会经济管理职权. 早在建国初期,天津,无锡,北京等大中城市 探.诤与争鸣 为了解决城市蔬菜副食品供应,先后自发地领导周 围的农村建