地方政府政策性引导基金的作用途径与风险防范——基于河北省张家口市的实践探索与思考（上）.pdf

地地方方政政府府政政策策性性引引导导基基金金的的作作用用途途径径与与风风险险防防范范 ——基基于于河河北北省省张张家家口口市市的的实实践践探探 与与思思考考 （（上上）） 2019年08月12 日 摘摘要要：：在供给侧结构性改革的大背景下，设立地方政府政策性引导基金，支持 兴产业发展、推动传统产业优化升级等， 已经成为中国当下地方政府的不二选择。本文从地方政府政策性引导基金的功能、重点发展领域与作用途径选择、在促进地 方经济发展中的作用、在具体运作过程中存在的风险点等方面，结合张家口的实践探索，对这一焦点问题进行了深入分析。 在分析基础上，从明确政府职能定位、科学引导产业投资基金设立；建立完善的退出渠道、推动基金实现良性发展；建立完 善的退出渠道、推动基金实现良性发展；加强人才队伍建设、为基金长期发展夯实人力基础；实行政府监管和行业自律制度 相结合、防控基金运行风险；构建保障机制、促进基金作用的有效发挥等方面，提出了相关对策建议。 关关键键词词：：政策性引导基金，作用途径，风险点，地方政府 （基金项目：南审创 项目 〈2017AX02019R〉） 中国当下经济发展面临一系列机遇与挑战，对于地方经济来说，挑战往往更多，经济增长压力更大，尤其是在供给侧结构性 改革、经济向高质量发展阶段迈进、财政风险趋升的大背景下，不少地方政府结合本地情况设立不同类型的政策性引导基 金，在支持 兴产业发展、推动传统产业优化升级、推动科技成果转化、促进创 创业等方面发挥了较大的作用。目前，河 北省张家口市迎来了京津冀协调发展、再生能源综合利用示范区以及举办冬季奥运会的发展契机， 的区域产业定位及结构 调整，再生能源及重点应用， 型产业及奥运基础服务设施产业的发展需要政策性基金的引导。继先期基金建立以来，围绕 产业重点发展要求，政府引导社会投资从资金规模、出资结构、基金投向等方面得到进一步的推进和深化，将会取得更为明 显的成效。本文拟从地方政府政策性引导基金作用的具体途径与可能面临的风险视角进行探讨，并结合张家口的实践进行一 ① 些分析 。 一一、、地地方方政政府府政政策策性性引引导导基基金金的的功功能能定定位位 政策性引导基金有广义与狭义之分，广义的政策性引导基金是由政府发起设立的产业引导基金、创业投资基金、科技型中小 企业创 基金、PPP引导基金、政府引导性基础设施产业基金等；狭义的引导基金主要指政府创业投资基金。根据国家发改 委等部门发布的 《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》 （国办发 〔2008〕116号），创业投资基金应具备非 营利性、不直接参与创业投资、市场化和有偿化运作三个主要特点。这三个特点也基本适用于广义的政策性引导基金，其功 能定位主要体现在三个方面： （一）以产融结合促进供给侧结构性改革 目前，中国的金融产业面临混业经营、资产证券化、利率改革、汇率改革、人民币国际化、互联网金融蓬勃发展等重大发展 机遇。与此同时， “十三五”规划中提出的 “创 、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，和 “三去一降一补” （即去 产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）的重大发展任务，以互联网+、工业2025、大众创 、万众创业为代表的产业大 调整序幕正式拉开，标志着供给侧结构性改革正快速推进。与金融大爆炸和产业大调整相对应的是以混合所有制改 革、PPP模式推广、多层次资本市场构建、农村住宅和土地承包经营权融资体系改革等为重大突破的产权大变革。当前的转 型、调整和变革亟须 “产业金融”来破题。为此，必须以产业思维改变金融服务，从而破解目前困扰中国资本市场的 “资产 荒”难题，也是金融机构取得差别化竞争优势的必经之路；同时，必须以金融思维渗透产业生态，从而强化企业家的金融意 识，优化企业的现金流管理，解决中国“融资难、融资贵”问题。 （二）以政信融合创 地方政府融资机制 随着中央政府对地方政府融资平台公司债务规范管理监管力度的加大，尤其是 《预算法》和国务院 《关于加强地方政府性 债务管理的意见》 （国发 〔2014〕43号，下文简称 “43号文”）的出台，使得地方政府陷入传统融资渠道全面受限而稳增长 所需财政支出却持续增加的两难境地。 图1　43号文出台之后的地方性举债融资机制 （中投咨询） 在43号文的框架内，通过设立政策性引导基金吸引社会资本以股权形式参与当地基础设施建设和运营业务。这种 型的政信 合作模式，本质上是一种融资媒介，通过政信合作把社会资本纳入到城