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第二章 公共政策系统 [ 本章要求 ] 结合我国的现实把握政策系统的构成要素，思考政策系统的优化结构。了解公共政策的各种类型及其类型结构，掌握他们之间的配套要求。掌握政策决策体制的类型及其决策的基本方法，了解基本的政策工具及其应用。 ? 第一节? 政策系统的构成 一、构成要素 （一）、政策主体 我国的政策主体由下列组成成分。 1 、政党 政党尤其是执政党是政策主体中的核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。 在我国，共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定运行中起着主导作用。各民主党派都是参政党 , 都是我国政策主体不可或缺构成因素。 2 、立法机关 立法机关职责就是立法，即制定以法律为表现形式的政策。 在我国， 人民代表大会是最高权力机关，是我国的政策制定及立法的主要机关，也是法律监督的最高机构。 3 、行政机关 行政机关即政府是政策主体的关键组成部分，它既是制定政策的主体，也是执行政策的主体。 作为国家政权组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地。 4 、公民 公民或选民是最广泛的非官方政策主体。在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执行。 公民决定或影响公共政策的主要途径有 :-- 是以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权。二是用间接或代议的方式，选出自己的代表者制定或修改公共政策 ; 三是使用各种威胁性方式 ( 如请愿、示威游行、罢工、罢课等 ) 去反对某些政策，或表达制定新的政策的要求 ; 四是通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策 ; 五是对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。 5 、利益集团 利益集团是非官方政策主体的重要的构成因素。利益集团是由具有共同的立场、观点和利益的个人组成的社会组织，它的职责就是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益。 关于利益集团在公共决策过程中的行为及其作用是 -- 个有争论的问题。一种意见认为，利益集团的行为动机及原则是按“经济人”行事的，即追求自身利益的最大化。利益集团参与政策运行会有损于公共利益，浪费社会资源。另一种意见认为，利益集团的存在及活动是西方民主社会的一个基本前提。它促进社会的多元化、决策的民主化和合理化。 在我国，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，各种利益集团也将进一步形成和发展，成为一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何充分发挥利益集团的积极作用，限制他们的消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须认真加以处理的新问题。 6 、现代 政策研究咨询组织 现代政策研究咨询组织 ( 思想库 ) 是指由各种专家、学者组成的跨学科的综合性的政策研究和政策咨询组织，其主要工作是进行综合性的政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助国家机关和社会机构进行决策，以提高公共政策质量。一个国家，思想库的数量和作用程度是是衡量其政策水平高低的重要尺度。 思想库，具有如下基本特征：一是不以赢利为目标，而以促进决策的科学化、民主化，改进政策制定、提高政策质量为目的。二是研究人员构成多学科性，以适应政策研究综合性的特点。三是从事政策研究与咨询具有相对独立性，有别于古代和近代智囊依附于私人、为贵族官僚服务的性质。四是研究的理论、方法和手段的现代化，包括现代数学、系统学和计算机技术等。 （二）、政策客体 政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要作用的社会成员（人）两个方面。 1 、社会问题 社会问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。社会问题如果涉及社会上相当一部分人或影响较大，那么，这部分问题就是公共问题；政府所面临的公共问题很多，只有少数能被政府摆上议事日程，并加以处理，这些被处理的问题就是政策问题。社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观认定的产物。 社会问题按社会生活的领域分为政治、经济、社会（狭义 ) 和文化等。 2 、目标团体 那些受政策规范、制约的社会成员称为目标团体， 政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。党和国家的政策要调节、处理好全社会成员的利益与各种利益团体利益之间的关系，解决个人与个人、个人与团体、团体与团体、团体与国家之间的利益冲突，建立起一个有利于安定团结，促进社会发展的利益格局。在这种格局中，重要的是国家、集体和个人三者之间的利益，整体与局部之间的利益，长远与眼前之间的利益关系。 政策客体的识别具有不可忽视的重要意义。了解政策所发生作用的社会问题的性质和特点，了解政策涉及的社会成员 ( 目