第二章 古德诺的政治行政二分理论.pptVIP

第二章　古德诺的政治行政二分理论;一、古德诺生平及著述 古德诺（1859——1939），美国著名的政治学家、行政学家和法学家。1859年生于纽约，曾在哥伦比亚大学主修法律；1883——1914年在该校任教，主讲行政法学等课程。其间出版了名著《政治与行政》，还曾任美国政治学会的第一任主席。1913年至1914年间曾在北京担任袁世凯的政治顾问，因撰写《共和与君主论》（1914年)，鼓吹帝制而卷入中国政治风波，并因此而身背骂名。1914年至1928年出任美国约翰·霍布金斯大学校长；1939年11月去世。;其著作主要有《政治与行政》（1900年）、《比较行政法》(1893年)等书。 在《政治与行政》中，古德诺扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对威尔逊提出的“政治与行政”二分法作了进一步的阐释和发挥，并对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一列重大理论问题进行了考察和分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。《政治与行政》奠定了古德诺在行政学研究上的不朽地位，并产生了极其探远的影响。 ;二、古德诺行政学思想的主要内容 由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。在他看来，民主与效率要兼顾，而其方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。 ;（一）对政治与行政二分法的进一步阐释 1、古德诺对政治和行政的区分 古德诺在这本书的第一章“国家的主要功能”中明确地指出：“在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行；而所有的国家也都存在着分立的机关，每个机关都用他们大部分时间行使着两种功能中的一种，这两种功能就是政治和行政。” 据此，在古德诺看来， “政治”即国家意志的表达；“行政”即国家意志的执行。;2、古德诺对政治行政二分法理论的贡献 古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。此前的斯坦因、威尔逊等人都提到过。 古德诺对政治行政二分的真正目的是为他在全书中反复强调的主线作出了铺垫，这个主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。因此其对政治行政二分法的理论贡献在于通过对“政治—行政”二分法的进一步阐释：;① 第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。 “以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责…以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。”“行政不应只被当作执行机构的一种功能…” “把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。…”;② 第一次指明了这样一个道理：分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。 “因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。 由此可见，古德诺在这里表现出的兴趣，主要已不是政治与行政的“分离”，而是它们二者的“协调”。 ;总之，古德诺的第一个基本观点是：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。;(二)对政治与行政应如何协调的途径的探讨 古德诺提出政治行政二分理论的目的不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在《政治与行政》一书中所反复强调的主线。 古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。;1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制 （1）政治必须取得对行政的某种程度的控制 他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。 控制方法：一是通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；二是通过法外途径——如政党体制——实现的。如，在象美国那样 “把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，这种控制就是由政党来完成。;（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。 古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的