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关于加快我省开发区发展的思考 改革开放 30 年来，开发区作为我国改革开放的“试验田” 和“排头兵”，为国民经济结构的调整和加快我国经济与世界 经济接轨起到了积极的作用，成为我国经济发展的“助推剂”。 我国开发区从诞生之日起，就与“改革”结下不解之缘，显示 出了勃勃生机和巨大创造力，有力地促进了地区经济发展， 在吸引外资 、扩大出口 、增加就业、带动地方经济发展方面 发挥了重要的作用。各级开发区已成为所在城市经济发展新 的增长点、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志。 可以说，中国经济腾飞，开发区功不可没。 相比于沿海开放地区 ，我省开发区建设虽然起步比较晚， 但经过多年的发展，已成为我省各地经济发展最具活力的区 域 ，在全省经济发展中发挥了重要的示范 、辐射和带动作用。 当前，在经济全球化 、区域经济一体化的大背景下，面临新 环境和新挑战，如何进一步抢抓承接国际和沿海产业转移的 重要战略机遇，加快提升我省开发区发展水平，增强我省经 济综合实力和发展后劲 ，是我们必须面对和探索的问题，值 得我们思考和研究。 一、当前我省开发区发展中存在的一些问题 我省开发区虽然在不断发展壮大，对全省经济发展的支 撑作用显著增强，但由于各种因素的影响 ，还存在一些困难 和问题，主要集中在体制不顺、土地紧张、资金紧缺、环境 不优、招商困难、产业不协调等方面。 1 （一）体制机制不顺，发展障碍凸现。 目前，全国尚没有一部统一的开发区规章 ，对开发区的 管理体制、管理职权和运行机制进行明确界定，其管理体制 机制一直是各地自行摸索 ，部门与开发区之间的管理冲突日 益突出。近年来，随着开发区的快速发展，我省开发区已主 要形成准政府的管委会体制、托管乡镇制 、公司制三种管理 模式 。但无论哪种管理模式 ，均存在体制机制不顺畅的现象， 这种状况已经严重阻碍了开发区的持续、稳定、高速发展。 一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机 ，以 发展工业为主，不承担行政管理职能，提供一站式服务 ，精 简高效，但在实际工作中 ，地方政府原赋予开发区的一些权 限被各部门垂直、集中管理所分解和上收，管委会权责有限， 不利于统一规划和管理；加之开发区法律地位不明确，不具 备行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系 ， 无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率 、保护企业 合法权益等方面发挥强有力的作用。二是托管乡镇制。通过 托管乡镇方式，改变原来封闭运行体制，“回归”到一般行政 区，存在机构膨胀、人员过多，包袱较重、财力不足现象； 有的开发区下设的职能部门分局，事情不多竟然供养 100 多 人，财政压力加大；有的就是一个小政府，包揽过多行政社 会事务 ，经济发展的职能被弱化。三是公司制。在这种模式 中，开发主体不是一级行政组织或行政派出机 ，而是投资 开发商，但又要进行大量的公共基础设施投资 ，由于开发主 体无法从区域税收中获得必要的投资补偿 ，其对基础设施的 2 巨额投资或者转嫁到地价上，致使地价过高；或者因不能及 时回收资金，债务过重，而陷入财务困境。 （二）土地资源不足，遭遇开发“瓶颈”。 目前我省开发区普遍面临的最大问题是用地难。用地难 主要表现在三个方面：一是规划面积偏小，发展空间先天不 足。2006 年国家三部委公告我省 93 家保留开发区中，规划 面积小于 5 平方公里开发区 56 家， 占全省保留开发区的 60.2%；不足 1 平方公里开发区 18 家，占全省保留开发区的 19.4%。部分开发区内实际可开发面积比国家公告保留的规划 面积还小。二是用地指标少。近几年，国家土地规划修编工 作一直没有启动 ，省政府的土地审批量急剧下降 ，各地收储 的存量土地远远不能满足项目落户要求，省里下达的工业用 地计划与当地实际需求相差很大 ，绝大多数开发区用地紧张。 三是土地成本不断增加。2006 年，国务院下发了 《国务院关 于加强土地调控有关问题的通知》，要求对工业用地必须实 行招标、拍卖 、挂牌方式供地 ，且设置了供地价格最低限价， 土地开发成本增加；2008 年，十七届三中全