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PAGE PAGE 1 保护用海权益 维护法律尊严 ——写在《浙江省海域使用管理条例（草案）》二审调研之际 温州市海洋与渔业局 海域处　叶晨曦 浙江省海域使用管理条例的立法出台，是今年我省地方立法工作和海洋工作的一件大事，基层海洋工作者们期盼已久，尤其是对温州而言。近日，省人大立法调研组来温开展条例草案修改稿的二审调研。其间，围绕填海项目的审批制度与填海项目上的基本建设等重点问题，各方展开了激烈的讨论。 温州作为全省海洋制度创先的前沿阵地，率先提出了依据海域使用权证实施基本建设制度，即“海域直通车”试点工作，不仅在乐清成功开展了试点，完成了海域上建设审批的完整流程，还将在全市各大区域建设填海项目中推广开展。此次浙江省海域使用管理条例的立法过程中，将温州“海域直通车”制度创新写进了地方性法规，是充分考虑了海域使用权的法律地位，同时为先进的海域管理体制提供了必要的法律依据，与此同时，也势必会引发一场激烈的争论。笔者试图结合工作中的一点思考和认识，以保护海域使用权的角度，探究“海域直通车”存在的意义。 一、温州开展“海域直通车”试点遇到的一些问题。 温州海域面积广阔、海洋经济活跃，在海域管理制度和创新上做出了一些探索和实践，2011年，中共温州市委办、市府办出台了《关于开展依据海域使用权证实施基本建设工作的通知》（温委办发〔2011〕142号），提出了依据海域使用权证实施基本建设的工作。这是一个崭新的概念，是对海域物权制度的探索，也是对现行行政管理体制的挑战，在省人大的《浙江省海域使用管理条例（草案修改稿）》中，“海域直通车”工作首次出现在“海域使用与保护”一章的内容中。 “海域直通车”制度一经面世，即引起了各方的关注与争议。一方面，前来取经学习的考察组纷至沓来，海南、广东、福建等省市，有些已经在海域国土双证转换上出台了相关政策文件，有些来学习了一次还要再来第二次，一年接待的各地考察组达好几十批，关注之热前所未有，可见“海域直通车”将解决的问题在各地海洋管理工作实际中普遍存在，也是制约各地海洋经济发展的一个重要瓶颈。而另一方面，反对“海域直通车”施行的意见也不断潺动，反对意见主要来自国土部门，甚至国家土地督察上海局在对温州的土地例行督察中指出，温州的“海域直通车”做法违法违规。 由此可见，“海域直通车”制度正处于冰火两重天的地位。一方面，是海洋经济发展趋势下，各地对创新海洋管理制度的求之若渴，但另一面，则是传统行政思维下，部门固守行政管理法则和利益的墨守陈规。 二、“海域直通车”法律关系的一些浅探。 （一）海域使用权和国有土地使用权 海域使用权是在《海域使用管理法》规范下的，对依法取得的海域享有占有、使用和收益的权利，依法取得的海域使用权受法律保护（《物权法》第122条）。而国有土地使用权，则是在《土地管理法》规范下的，对取得的国家所有土地享有占有、使用和收益的权利。第一，两种权利均在物权法第三编“用益物权”中出现，具有同等的法律地位；第二，两种权利的标的彼此相邻，并不交叉重叠，应具有明显的自然或行政分界；第三，两种权利的取得均需要缴纳国家资源占用补偿金，即海域使用金和土地使用出让金，两种收费都列属“金”的范畴，具有同等的效力；第四，两种权利取得的目的均是对各自标的的占有、使用和收益。因此，海域使用权与国有土地使用权应对各自不同的标的行使相似的权利，是平行与并列的关系。 （二）海域行政管理和土地行政管理 根据《海域使用管理法》以及相关国家标准的规定，领海基线向陆地一侧至海岸线的海域为内水，由海洋行政主管部门负责监督管理，同时，海域管理实行海洋功能区划制度，海洋功能区划与土地利用总体规划相衔接。海域行政管理与土地行政管理的交叉，就在于填海工程项目，法律没有明确。填海形成陆地后，海域使用权依然存在，但土地部门却主张应纳入土地管理，并作为未利用地重新确权。尽管一些地方在重新确权时照顾原海域使用权人，实行定向招拍挂等方式，但海域使用权人依法取得的海域使用权无端消失，这种“先废再立”的方式，实际损害了权利人的合法权益。然而即使是定向招拍挂，也涉嫌违规违纪，同时也存在风险，可能被其他单位或个人取得土地使用权，一块标的物上既有海域使用权，又有土地使用权，且分属不同的主体，其中的矛盾就更加纷繁复杂了。《海域使用管理法》第三十二条规定：海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。很明显，该条款的规定是要海域使用权证无条件换发国有土地使用权证，立法者也曾经表示：该条款的目的，就是为了彰显海域使用权与国有土地使用权同等的法律地位。因此，笔者认为，填海形成的陆地上，在没有换发国有土地使用权之前，已经取得的海