文明作文之我国旅游不文明行为记录制度现状之法律问题研究.docxVIP

我国旅游不文明行为记录制度现状之法 律问题研究 〔摘 要〕 旅游不文明行为是我国旅游健康可持续发展的重大羁 绊，旅游不文明行为记录制度是解决这一问题的重要手段，该制度 在我国尚处于探索之中。新出台的《旅游不文明行为记录管理暂行 办法》较先前文件具有明显进步，但仍有诸多问题。本文通过分析 旅游不文明行为记录制度现状及主要问题，力求从法制角度为该制 度的进一步完善提供有价值的建议。 〔关键词〕 旅游不文明行为；旅游不文明行为记录；法律性质； 旅游黑名单 〔中图分类号〕 f590 [文献标识码 ]a [文章编号 ]1674-1676 （2016 ）06-0079-04 旅游不文明行为是旅游乐章中最不和谐的音符。作为世界第一 大旅游消费国、第四大旅游国，我国的旅游不文明行为已成为影响 旅游业可持续健康发展的重大羁绊，旅游不文明行为的治理迫在眉 睫。 2015 年我国初次尝试设立旅游不文明行为记录制度，今年 5 月 《旅游不文明行为记录管理暂行办法》（以下部分简称《办法》） 的颁布，标志着我国旅游不文明行为记录制度建设又迈上了新台阶。 一、我国旅游不文明行为记录制度概况 上世纪八、九十年代我国旅游业逐步兴起时，旅游不文明行为 尚未引起社会足够的重视。当时对旅游不文明行为的管理方式主要 表现为在景区处罚诸如随地吐痰、乱丢 垃圾、破坏公物等违反当时有关管理规定的典型不文明行为。 21 世 纪，随着我国旅游业步入高速发展期，中国游客 “金字塔刻字 ”、“大 闹航班 ”等震惊世界的旅游不文明行为被不断曝光，旅游不文明现象 作为制约旅游业持续健康发展的拦路虎已无法再被忽视。为提升旅 游质量，消除旅游不文明行为，国家旅游局 2015 年 4 月出台了《游 客不文明行为记录管理暂行办法》。这一文件的出台标志着我国旅 游不文明行为记录制度正式建立，从此治理旅游不文明行为有了专 门依据。 2015 年 5 月国家旅游局曾根据实际对此文件进行了部分修 改，今年 5 月，新出台的《旅游不文明行为记录管理暂行办法》替 代原办法，其将旅游不文明行为记录约束范围由游客单方扩展至了 游客和旅游从业人员双方，并就部分问题做出了细化规定，使我国 旅游不文明行为记录制度向前又迈进一步。可以看出，我国旅游不 文明行为记录制度今后一个时期还将处于不断探索的过程之中。 二、旅游不文明行为记录的法律性质 旅游不文明行为记录究竟居于何种法律性质，是涉及其效力及 法律地位的重要问题。从 2015 年《游客不文明行为记录管理暂行办 法》出台至今，关于旅游不文明行为记录的性质一直争议不断。一 说认为该纪录属于行政处罚，是一种特殊的行政处罚手段。其依据 是：《办法》由国家旅游局发布，被记录的当事人必定实施了《办 法》所列情形的行为，可视为违法事实确已发生。做出旅游不文明 行为记录的主体是国务院旅游主管部门、省级旅游行政管理机关， 应视其为行政主体。旅游不文明行为记录的对象为实施了《办法》 第二条、第三条规定情形的公民，其处于行政相对人的位置。最重 要的是记录具有一定的惩戒性，因而旅游不文明行为记录理应属于 行政处罚。 笔者认为，旅游不文明行为记录虽是一种带有惩戒性的手段， 但仍与行政处罚存在明显区别。首先，行政处罚必须以行政相对人 实施行政违法行为为前提。《办法》是国家旅游局以文件形式出台 的，其程序并不符合《立法法》制定有关法律、行政法规、部门规 章等规范性文件的要求，尚不属于法律法规范畴，因此《办法》中 所列旅游不文明行为并非全部属于违法行为。第二，《办法》并没 有规定旅游不文明行为应被记录的时效，而《行政处罚法》第二十 九条则对于行政处罚的时效做出了明确规定。第三，《办法》规定 旅游不文明行为记录施行动态管理，并规定保存期限，期满之后会 自动取消记录，而行政处罚执行完毕后记录不能取消。第四，《行 政处罚法》对行政处罚的种类做出了明确的规定，旅游不文明行为 记录尚不能合理地归于《行政处罚法》第八条所规定的行政处罚的 种类之中。综合以上方面，旅游不文明行为记录虽具惩罚性，但却 不属于行政处罚，因视其为一种特殊的行政管理行为。 三、《旅游不文明行为记录管理暂行办法》的主要进步 国家旅游局 2016 年 5 月颁布的《旅游不文明行为记录管理暂行 办法》是旅游不文明行为记录制度建设的最新成果，与先前相比， 其进步性主要表现在： （一） 约束范围更加全面 旅游不文明行为记录设立之初只针对游客的不文明行为，称游 客不文明行为记录制度。制度虽然准确指向了旅游不文明行为的凸 显部分，但不能囊括主流，约束对象偏窄。此次新出台的《办法》 不仅调整了应记录的游客不文明行为情形，第三条还设立专门规定 将旅游从业人员的旅游不文明行为纳入管理范围，使其真正面向整 个旅游业，向各个方面的旅游不文明行为宣战。 （二）