论我国土地发展权的法律性质.pdfVIP

关键词: 土地发展权/公权与私权/二重性/经济法权利 内容提要: 随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程快 速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权 利归属和利益分配必须借助土地发展权制度予以解决。土地发展权的法律性质 问题，直接关系到土地发展权的法律制度设计。这既是一个不容回避的理论问 题，又是一个极为重要的实践问题。以传统公权与私权二分法来定性土地发展 权，已经显示出无法克服的局限性。我国土地发展权具有二重性，既是一项具 有私权性的财产权，又具有浓厚的国家干预色彩，应当将其定性为经济法意义 上的权利。 土地发展权，是土地变更为不同使用性质之权，如由农地变更为城市建设 用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的 正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利 为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。[1]1947年英国 《城乡规划法》第一次建立土地发展权制度；1968年和1974年美国以州立法 的形式分别建立土地发展权移转（TDR）和土地发展权征购（PDR）制度；1975 年法国公布《改革土地政策的法律》，以“建筑权”的方式解决土地利用集约 度提高而产生的土地发展权问题。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不 断完善，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产 生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题，必须借助土地发展权制度予以 解决。土地发展权的法律性质问题，直接关系到土地发展权法律制度设计，既 是一个不容回避的理论问题，又是一个极为重要的实践问题，因而探讨土地发 展权的法律性质很有意义。 一、公权与私权划分的意义及局限性 （一）公权与私权划分的意义 在法律上，有公权与私权之分。公权与私权的提法，最早源于古罗马法学 家乌尔比安关于公法与私法的划分。公权是公益方面的权利，或者保护公共利 益方面的权力；私权是公民之间或私人团体之间，涉及私得、私心、私欲等方 面的权利。这种公私权划分一直被西方政治家、法学家所沿用。我国理论界在 几十年前也有过公权私权的说法，后来很少。但改革开放后，随着社会主义市 场经济的建立和不断发展，法学界关于公权与私权的划分又讨论得非常热烈。 区分公权与私权的意义在于确定权利的性质，应从何种角度进行法律规 定，采用何种救济方法，以及案件由何种性质的法院或审判庭审理，适用何种 程序等等。公权与私权划分的意义，还可以从法律观念层面剖析。公权观念认 为，国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益应绝对优先于一切个人利益，一 切法律、法规都是国家意志的体现，一切权利、权力都源于国家的授权。一切 领域、一切关系都应受国家行政权力的支配，个人的一切行为都须得到国家的 许可，国家拥有绝对不受限制的权力。公权观念支配之下的国家行政，强调政 府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私权观念认为，国家之所 以存在，目的在于保护个人的私权，个人的私权神圣不可侵犯，非基于社会公 共利益的目的和依据法定程序，不受剥夺和限制。国家公权力的活动范围主要 是政治生活领域，民事生活领域实行私法自治原则，即由法律地位平等的当事 人协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，只在发生纠纷不 能通过协商解决时，才由国家司法机关出面裁决。一切法律、法规都是人民意 志的体现，国家的权力来自人民的授权。私权观念支配之下的国家行政，强调 对社会、对人民的“服务”，属于“服务行政”。为进一步理解公权与私权区 分的意义，有必要从与公权、私权相对应的另一对范畴来把握。公法、私法是 与公权、私权相对应的一对范畴。一般理解，公法上的权利即公权；私法上的 权利即私权。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、 不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与 的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[2] 在市场经济条件下，公法、私法的差异是客观存在的，对它作出适当的区 分也是必要的。私法的实质在于保障合法的私权利，公法的实质在于正确运用 国家的公权力（包括立法权、行政权、司法权）。构建社会主义市场经济法律 体系，既要有私法，又要有公法。建立社会主义市场经济法律制度，必须承认 公法、私法的区别并正确划分它们的界限。[3]同理，建立社会主义市场经济法 律制度，也必须正确划分公权与私权。 （二）公权与私权划分的局限性 公权与私权划分具有积极意义，但随着经济社会的发展也表现出一定的局