关于改革我国行政立法程序制度的思考.docxVIP

关于改革我国行政立法程序制度的思考 杨明成 一、 建立统一的行政立法程序标准。目前，我国行政 立法方面存在的问题虽多但基本上可以通过建立统一的程 序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政法规（含规 章）制定程序法，统一行政立法的程序模式。这不仅有助于 规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中央政府 的宏观控制能力。目前国务院正在研究制定有关的条例。不 过笔者认为，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式 应当由法律规定。近年来，全国人大已经先后制定了行政处 罚法、行政复议法等单行行政程序法律。制定行政法规、规 章属于立法行为，其重要性远非具体行政行为所能比拟。制 定行政立法程序规则的重要性远远大于制定具体行政行为 的程序规则。因此，由全国人大制定行政法规制定程序规则 理所当然。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 二、 建立严格的行政立法规划、审查制度。由于资源 有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个 过程，因此，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。 在美国，该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 自里根政府开始就建立了旨在对行政机关的立法活动进行 事前控制的管制计划程序，克林顿总统执政时，进一步强化 了计划机制。我国也应当建立行政立法的规划制度。一方面 将立法规划分为年度计划、两年或者三年计划和五年计划。 另一方面，严格计划制订的程序。首先，立法项目尤其是年 度立法项目必须进行严格的必要性论证。其次，列入中期计 划的项目通常应当是已经列入五年计划的项目，而列入年度 计划的项目必须是已经列入中期计划的项目。最后，立法计 划应当经过批准并应严格遵守。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进行 事中控制的重要措施。审查分为两个环节，一是立法机关的 法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对 法规或规章草案的审议。审查的重点应当包括法规规章的合 法性、必要性和可行性，实施法规规章的成本和效益，法规 规章对企业或农民的经济影响，对就业、投资环境的影响和 对生态环境的影响等。特别应对法规规章的必要性进行详尽 的审查，无论是在哪一个环节只要发现立法并非非常必要， 都应当终止制订程序。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 三、树立成本效益观念。管理是有成本的，同时也会 产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出 的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者 没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十 分重要。美国联邦政府自尼克松总统开始就要求行政机关在 起草法规时进行成本效益分析。八十年代，总统对行政立法 的控制达到了空前的程度。根据当时的规定，联邦行政机关 在拟定“重要”法规时必须进行管制影响分析，内容包括执 行法规可能产生的效益以及谁受益；执行法规可能产生的成 本以及谁负担；法规产生的净效益预测以及关于可以达到大 体相同目标的替代方案的说明。在我国似乎还很少在立法时 对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制 定不是建立在对其成本和效益的定量分析基础上，因此，决 策者在审议规章草案时往往不对立法的必要性作深入的审 查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的 实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出 台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实 际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法 并有相应的程序保障。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 四、赋予行政管理相对人参与行政立法的程序权利。 首先，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改 和废除的建议权。现在启动行政立法程序基本上属于行政机 关的自由裁量权，管理相对人没有要求制定、修改或者废除 行政法规、规章的法定的程序权利。而现实生活中管理相对 人要求制定、修改甚至废除某个规范的情形时有发生。因此 应当赋予行政管理相对人要求发布、修改或废除行政法规或 规章的程序权利。第二，管理相对人应当享有行政立法的实 际参与权。为此，除例外情况行政机关应当公开发表法规或 规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参与制 定机关举行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己 的意愿和诉求。第三，管理相对人应当享有请求审查、撤销 行政法规规章的程序权利。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 五、 重视法律专家的作用。行政立法是一项技术性很 强的专业工作。法律专家包括行政法专家参与制定行政法规 规章的过程具有特别重要的意义。就起草行政法规或者规章 而言，法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员 加上法律专家其中包括行政法专家可能才是一个最佳的组 合。由这样的群体起草法规规章不仅能降低立