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论我国行政处罚制度的特点 摘要：本文依据行政处罚法的立法精神和处罚法实施一年多来的实践,具体论 述了我国行政处罚制度的特点,主要表现为:一是统一、分层次地设定了行政处 罚权;二是规范了行政处罚主体;三是在程序的设计上注重处罚权力和救济权利 的平衡和协调。在论述行政处罚的制度时,注意将行政处罚的立法规定与处罚实 践中面临的一些现实问题结合起来进行探讨,为完善我国现行的行政处罚制度提 出了一些有益的建议和主张。 《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《处罚法》)于1996年3月17日 在第八次全国人民代表大会第四次会议上通过,并于同年10月1日正式生效实 施,它的颁布和实施是我国依法治国的一个重要步骤,是我国民主与法制建设史 上的重要里程碑。本文根据《处罚法》的立法规定以及实施一年多来的实践,具 体论述我国行政处罚制度的特点。 一、统一、分层次地设定了行政处罚权 行政处罚权的设定意义重大,它直接关系到行政相对人的基本权利,因此,应 当实行法定原则,具体来说,它包括以下三个方面的内容:第一,只有法律明文规 定应予处罚的,行政相对人才受处罚,没有法律明文规定的,不受处罚,即法无明 文不得罚。第二,行政处罚的设定必须严格依法进行。第三,行政处罚的实施,必 须严格依法进行。要真正实行法定原则,首先必须明确行政处罚的设定权。 行政处罚的种类较多,要确立行政处罚的设定权,首先必须明确行政处罚的种 类。根据行政处罚的性质,行政处罚可以分为以下四个种类:一是人身处罚,如行 政拘留等限制人身自由的处罚。二是财产罚,如罚款、没收非法财产等的行政处 罚。三是行为罚 ,如吊销许可证或执照、责令停产停业等处罚。四是申诫罚,如 警告等行政处罚。为此,《处罚法》规定了行政处罚 6个基本的处罚种类:(1) 警告;(2)罚款;(3)没收违法所得、没收非法财物;(4)责令停产停业;(5)暂扣或 者吊销许可证,暂扣或者吊销执照;(6)行政拘留。同时还规定了法律、行政法规 规定的其他行政处罚。在行政处罚立法中,除规定6个基本的处罚种类之外,还 规定了其他的行政处罚,其目的主要有二: 一是为今后增设新的处罚种类提供法律依据,上述的6个处罚种类只是处罚 的基本种类 ,随着社会的发展,如果需要增设新的处罚种类则可依据该弹性条款 的规定。二是避免与现行立法的矛盾,在现行的关于处罚种类的立法中,只要是 法律、法规中确认的并且符合《处罚法》立法规定的处罚种类仍然有效。 由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题,各国在行政处罚的 设定上具有不同的作法:在英国和美国 ,有关行政处罚的规定 ,原则上必须由议 会以法律形式确定。经过议会的授权,行政机关也可以自行设定行政处罚。在德 国,行政处罚的设定权集中在议会。联邦政府和各州政府原则上不能超越联邦议 会规定的处罚种类和适用范围,另行设定新的行政处罚。日本的行政处罚设定权 分中央和地方两个层次,在中央,设定权集中在国会。在地方,地方议会和行政长 官经法律的一般授权 ,就可以设定行政处罚。在奥地利,行政处罚必须依据法律 实施。在意大利,行政处罚的设定权在国会和地方议会,但地方议会的规定不得 与国会的法律相抵触,国会没有规定的行政处罚,地方议会不得设定行政处罚。 从上述国家对行政处罚设定权的不同规定来看,各国在行政处罚权的设定上,一 般具有以下共性:一是行政处罚的设定权集中在立法机关。二是行政机关设定行 政处罚必须要有法律的明确具体的授权。三是行政机关设定的行政处罚一般是 程度较轻的处罚种类,并且要受议会和法院的严格控制。〔1〕 行政处罚的设定权必须与我国的立法体制相适应 ,我国的立法体制是统一的, 同时又是分层次的。为此,我国行政处罚的设定权也应当是统一的和分层次的, 可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚, 《处罚法》规 :第一,法律 只能由法律设定。第二,行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第 三 ,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处 罚。第四 ,规章原则上不享有行政处罚的设定权 ,只是在以下两种特殊的情况 下才享有有限的设定权:一是可以在法律、法规规定给予行政处罚的行为、种类 和幅度的范围内作出具体的规定。二是在法律、法规没有设定行政处罚的领域, 规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。对于规章应否赋予行政处罚 的设定权,在立法时存在着不同的意见,一种意见认为 ,规章只能根据法律、法 规,规定实施处罚的具体标准 ,法律、法规未作规定的,规章不能创设行政处 罚