公共政策学第四讲 政策工具分析.ppt

第四讲 政策工具分析 一、政策工具概述 要界定什么是政策工具，必须弄清楚几点： 首先，政策工具存在的理由是为了实现政策目标，它是作为 目标和结果之间的桥梁而存在的； 其次，政策工具仅仅是手段，而不是目的本身。政策工具的 范围相当广泛，对其的选择也可具有相当大的灵活性； 第三，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有 自己的工具。 我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题这一政策 目标而采用的具体手段和方式。 我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术 和社会化手段。 市场化工具指的是，政府利用市场这一资源有效配置手段， 来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付 费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政 府达成政策目标。 作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借 鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括 战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、 全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。 社会化手段是指，政府更多地利用社会资源，在一种互动的 基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、 公私伙伴关系等 二、基本的政策工具 （一）市场化工具 1 、民营化 广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖 政府来满足公众的需求。它往往指所有权的转移，将“原先由政 府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”，通过市 场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。 其中最典型的做法是，国营公司一半以上的股票出售给私人 或全部直截了当地出售国有或国营企业。 民营化的实质，就是通过市场机制合理配置资源，使资源能 够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺 口，而是要实现对公共部门资源的再分配。 民营化可以通过多种途径来完成： （ 1 ）把政府机构利用他的雇员直接提供的职能以合同的方 式承包出去； （ 2 ）出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门 和企业； （ 3 ）在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明 确各自的角色； （ 4 ）鼓励某些特定的私人部门行为。 作为一种政策工具，民营化的优点是： 可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管 理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直 接行为，公共管理者可以专注于政策制定。 但是，民营化的弊端也是显而易见的： 政府丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制； 由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；对私 人部门管理的控制不容易做到等。 2 、用者付费 用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”， 由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价 格机制引入到公共服务中来。 作为政策工具，用者付费是一种灵活的工具，它的主要优点 是： 第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合 理配置和浪费； 第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社 会公平造成损害； 第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而 使市场机制在公共服务领域得以良好运用； 第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓 和政府的财政危机。 其主要缺点是： 收费水平难以准确确定； 在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置； 不能作为处理危机的工具； 管理成本高且繁杂。 3 、管制与放松管制 根据里根（ M. Reagan ）的说法：管制是一种活动过程，在 这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动， 并经历一种持续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管理机 构来完成这项工作）。 管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、 服从，不遵守或不服从将受到惩罚。 大部分管制是通过行政法规来进行（有时