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关于建立我国财政转移支付法律制度的构想 论文作者：周成刚 罗荆 摘要：财政转移支付法律制度，是用于调整在财政转移支付过程中所发生的经 济关系的法律制度，它是由国家通过立法来确认和保障的。我国从1994年实行 分税制以来。对财政转移支付只是通过一些政府规章进行规定，还没有权威的 法律制度对其进行约束。本文试图从我国财政转移支付法律制度存在的主要问 题出发，同时借鉴国外财政转移支付法律制度的成功经验，在立足本国国情和 服务社会主义市场经济建设的基础上，提出了完善我国财政转移支付法律制度 的若干构想。 关键词：财政转移支付制度；法律制度；立法 一、当前我国财政转移支付制度存在的主要问题 为适应发展社会主义市场经济的需要，我国在1994年进行了分税制财政体制改 革，初步规范了中央和地方的分配关系，并相应建立了财政转移支付制度。财 政转移支付制度的实施与完善，不仅改善了地区间的横向财力分布结构，加快 了公共服务的均等化进程，而且更新了理财观念，推动了政府职能的转变。但 是目前我国现行对财政转移支付进行规范的制度还存在许多问题。 （一）政府间事权划分不清晰影响了财政转移支付的规范性 中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明 确，而对事权的划分界定不清晰。事权是指各级政府所享有的提供公共物品、 管理公共事务的权力；财权是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支 出的权力。[1](P48)财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财 权支出范围的随意和盲目划分，必然产生上下级政府对同一项公共服务重复提 供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而 且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也 很难对其进行绩效审计和考核，由此导致财政支出整体效益的低下。 （二）财政转移支付结构不合理削弱了公共服务的均等化 在我国的转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区 差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，其中中央本 级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还 3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他转移支付4207亿元。税收返 还占中央对地方全部转移支付的43% 。而税收返还是以保证地方既得利益为依 据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联 系，实际上西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收 返还从某种意义上说是延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大 了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出 现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款由于缺乏完善的法律 依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。 （三）财政转移支付资金的安排缺乏监督造成了资源配置的低效率 长期以来人们对财政部门只管拨款，不问资金使用方向的现象已是见怪不怪 了。我国较大比例的转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。 [2](P112)目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以 “照顾”的案例，这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还 滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了转移支付资 金拨付的目标和降低了资源配置的效率。 （四）财政转移支付标准的不规范阻碍了调节手段的公正性 在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算 公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据，要么根据基数法，要么就是根 据主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成转 移支付的盲目性和随意性，相应地财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈 行为，影响其公正性和透明度，降低了转移支付的效率。 （五）财政转移支付立法的不完善降低了法律的约束力 我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全， 主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设仍然比较滞后，我国 现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相 关的规定转移支付的法律，缺乏法律权威性和统一性，这在客观上就降低了财 政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。[3]二是没有专门机构对财政转 移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间 目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标的实现难以保证。三 是财政转移支付的决定与