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（组织设计）章节辅导：第 五章公共组织 章节辅导：第五章公共组织 壹、公共组织的含义 公共组织是人类社会各种各样的组织形式之壹。广义的公共组织不仅指政府及其执行部门， 而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校. 、医院、教会、军队、政党等社会组织 和社会团体的具有管理行政事务的机构。狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有 行政授权的社会组织。我们这里所指的是狭义的公共组织。我国传统上将公共组织叫做行政 组织，可是，国际学术界壹般将行政组织称为公共组织。因此，这里用公共组织这个概念来 代替行政组织。 二、公共组织的特点 1 、政治性。 2 、社会性。 3 、服务性。 4 、权威性。 5 、法制性。 6 、系统性。 三、公共组织的作用 1 、政府是国家各种公共事务的组织者和管理者。 2 、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者。 3 、政府是国家主权和领土完整的捍卫者。 4 、政府是国民经济发展的政策制定者和协调者。 5 、政府是社会公平的提供者。 四、公共组织的类型 1 、集权制和分权制 （1）集权制 集权制是指行政权力集中于上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长把持决策、指挥、 监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，壹切行政行为要按照上级政府或行政 首长的指令来行动，自主权很少。 集权制的优点是： ①政令统壹，便于统壹领导、统壹指挥； ②因为权力集中，行政首长反映灵活，决策及时，效率较高； ③具有协调配合的全局观念。 ④统壹意志，统壹行动，有集体观念，增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和 应变能力。 集权制的缺陷是： ①组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发 挥下级聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性。 ②由于决策权掌握于上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现 文山会海，公文旅行，浪费时间和资源。 ③由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。 ④集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或壹言堂，甚至走向专制或独裁。这 就有损于民主、公平的社会目标。 （2）分权制 分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级能够独自进行决策和管理， 上级不予干涉的公共组织类型。 分权制的优点是： ①独立自主，能够结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和 管理。 ②分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性。 ③反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策 处理突发事件，效率较高。 ④职能分工明确，有利于专业化管理。 分权制的缺陷是： ①分权会造成权力分散，不易形成统壹意志，不易进行统壹领导和统壹指挥。 ②分权不易于集中资源，统筹全面发展。 ③过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。 2 、完整制和分离制 （1）完整制 完整制又叫壹元统属制，是指公共组织的同壹层级或同壹组织内部的各个部门，完全接受壹 个公共组织或同壹位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。 完整制的优点是： ①有利于壹个公共组织或壹个公共部门的统壹领导、统壹指挥。 ②政令统壹，权力集中。 ③高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。 ④能够因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。 完整制的缺陷是： ①资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排。 ②高度自主，容易出现各自为政。 ③缺乏全局观念，只顾局部利益。 （2）分离制 分离制又称多元领导制，是指壹个公共组织的同壹层级的各个组织部门或同壹组织部门，隶 属于俩个或俩个之上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。 分离制的优点是： ①有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。 ②有利于整个公共行政系统的统壹领导和统壹指挥。 ③有利于专业化管理，强调部门职能。 ④有分有合，集中集权和分权的优点。 分离制的缺陷是： ①多元领导有可能造成下级无所适从。 ②人和事分离，不利于对公务员的领导和使用。 ③难于协调，容易出现文山会海。 3 、首长制和委员会制 （1）首长制 首长制又称独立制，壹长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其 管辖的公共事务进行统壹领导、统壹指挥且完全负责的公共组织。 首长制的优点是： ①权力集中，责任明确，能够避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高。 ②由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快。