从民主的理论和制度.docVIP

《行政》第十五卷，總第五十八期， 2002 No.4 ， 1139 — 1146 從民主的理論和制度 看澳門基本法 ＊ 張保民＊＊ 一 二次大戰以來，世界各地人民要求民主的呼聲，響徹雲霄而且歷久不 衰，也沒有一個國家的政府敢忽視這一趨勢。但是民主制度（democracy） 是不是人類放諸四海皆準、流傳萬世皆真的最佳選擇和終極理想？若從政 治理論的角度來看，實際上數千年來皆無定論。現代民主國家的發源地— —英國——的著名首相邱吉爾，便針對民主制度「一人一票、多數取勝」的 基本原則，有所公開批評。他說：「多數人未必是對的，多數人往往是錯 的」。這是因為任何人類團體中，先知先覺或高瞻遠矚的人，總是少數或 極少數。大多數人所代表的只可能是平庸和短視。因此，根據多數人決定 的民主制度，便有其固有的缺陷了。 事實上，多數人不僅缺乏知識及遠見，而且通常沒有時間和興趣全心 關注團體內的事務。如果有位本領超群、才華出眾的人，可以為群眾解決 問題，創造幸福，大家也會十分樂意地聽命於他或他們，並授之以全權辦 事。這又是人性中固有的「英雄崇拜」心理。這也是何以古今中外歷史之 中，聖君明主雖然往往集權專制，但卻始終受到百姓熱烈擁戴的根本原 因。時至今日，各種「大眾偶像」仍然不斷湧現而且風靡人群的客觀事 實，皆不過是這一「英雄崇拜」心理的延續罷了。因此，針對民主的理 論，首先便有「少數領導」和「多數統治」孰優孰劣的根本爭議，而且兩 ––––––––––––––– ＊本文發表於 2002 年 3 月 28 日「澳門基本法的發展」研討會。 ＊＊澳門理工學院客座教授 1139 千五百年來不得定論。換言之，民主或集權，原本就涉及價值判斷，即信 之則為優，不信則為劣。到底，民主實施的時期在人類文明史中，只佔極 短的數百年。及至今日，全球一百九十國中，也只有五分之一的國家實施 西方式的民主。 但時代潮流，浩浩蕩蕩，大有順之者昌、逆之者亡的趨勢。任何社會 或團體，縱有真知灼見、深謀遠慮之領袖，但若凡事漠視多數人的意見， 又可能出現決策曲高和寡、不切實際，甚至不受擁護，終致窒礙難行的後 果和問題。所以領導人又需多少代表「民意」，並經過民主選舉產生，而 且定期接受檢驗，以求整個團體或社會的和諧及穩定。難怪邱吉爾又感嘆 道：「民主是人類所發明最壞的制度，但迄今郤還找不到更好的制度可以 有效取代之。」不論如何，民主和集權、平庸和智慧、個人和團體、私利 和公益之間的固有矛盾，還是無法獲得滿意的解決方案。 然而，即使實施民主制度，又會有另一個兩難之境出現，即是由人民 直接選舉領袖人物，甚至直接決定社會國家大政方針，抑或僅由少數較有 智慧或較成熟的團體或代表人，間接推舉出領導班子，或代表人民進行議 事。前者也就是所謂的「直接民主」，也即是最原始也最理想的民主，因 為它最能體現人民完全當家作主的原則。只不過這種民主實際上只能在小 國寡民之邦，才能有效實現。在今日廣土眾民的國度，只可能實施後一種 的「間接民主」，即由人民先選出一批民意代表，代為審議國家大政，行 使民權。這也就是所謂的「代議民主」。但不論是直接民主或間接民主， 又各有其弊病。直接民主的問題在於平庸的多數人，缺乏判斷能力，且情 緒上易受誤導，因此選舉結果及決策品質皆趨向不理想，很難符合社會國 家的真正或長遠利益。間接民主之弊則在於往往不能保證「代議士」本 身，是否可以始終不斷地真正代表民意或認真恪盡職守，但人民又無法隨 時撤換之，這也可能造成誤國害民的負面效果。 其實，「代議民主」或「間接民主」是否真正的民主，在理論上也有爭 議。因為到底全民的旨意，不能和區區數百人的民意代表劃上等號。而且 選舉不是年年月月舉行。人民選出來的代議士，在每兩次選舉之間的三五 年期間，往往是根據自己的智慧或偏見行事，而非事事徵詢選民的意見， 所以實際上已有越俎代庖的效果。所以法國著名的思想家盧梭便說過： 1140 「民意是不可代表的」，因為擁有權若不包括使用權，等於是名存實亡。他 並曾語帶譏諷地說：「英國人民只有在投票的一剎那，是國家的主人翁。 選舉過後便成了統治階級的奴隸。」此話之中不無真理。但如果人民多屬 平庸短視之輩，又不容易操控自己推選出來的領袖或代議士，則何不乾脆 讓才德兼備之人，全權掌管國家事務，反而更為理想又方便？！所以古希 臘哲人柏拉圖又有應由「哲王」統治國家的論點。由此看來，民主豈非只 是一種理想而已？！它和集權之間的差距，也遠比我們想像中的為小了。 單就以上民主理論的爭議和困擾而言，澳門基本法的設計，可稱是一 大突破。因為它兼顧了民主和集權、平等和智慧、民意和公益、自由和紀 律等兩類相反的要求。另一方面，它又融合了直接民主和間接民主之優 點，因而大幅縮小了兩種制度的流弊。首先，特區的行政長官雖由澳門產 生，但須經一個間接推