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地方税制改革问题研究 摘 要 随着时间的推移，地方税制在运行实践暴露出的问题越来越 多。可以说，对地方税制进行改革是我国建立规范的分税制财税体制 的必然要求和核心问题。分析了我国地方税制存在的问题，论述了完 善我国地方税制的思路，提出了应逐步改革我国地方税种，并采取各 项配套措施来完善我国地方税制。 关键词 地方税制 改革 1994 年我国开始全面推行分税制改革，有利于理顺中央与地方 的分配关系，调动中央、地方的积极性，有利于加强税收征管，保证 中央财政收入，有利于增强宏观调控能力，有利于我国经济结构的调 整，确立了一个适应社会主义市场经济要求的财税体制基本框架。但 是，随着时间的推移，地方税制在运行实践暴露出的问题越来越多。 可以说，地方税制改革是我国建立规范的分税制财税体制的必然要求 和核心问题。 1 我国地方税制的现存问题 1.1 地方税制建设缺乏法律依据、立法级次较低 目前，我国尚无统领地方税体系的《地方税通则》。在我国地方 税的税种中，除了个人所得税是全国人大通过的税法，农业税条例是 全国人大常委会通过发布的以外，其余税种都是行政法规的暂行条 例，没有经国家最高权力机关全国人民代表大会立法公布。我国地方 税立法级次低，不利于树立依法征税的权威性和严肃性，致使地方税 体系建设缺乏依据和规范。 1.2 地方税制改革进程长期滞后，导致税制整体结构不合理 现行地方税制十分陈旧，有的是 20 世纪 50 年代颁发的条例，有 的是20 世纪 80 年代颁布的条例。“应改的未改，应立的未立，应废 的未废，不能适应我国当前市场经济全面发展的需要”。由于缺少地 方税制改革的配套，增值税、企业所得税以及农业税等税种的改革可 能引起的财政减收缺少相应的弥补，中央地方利益格局的调整也缺乏 回旋余地，反过来又影响我国税制改革的整体进程。 1.3 税种划分欠科学 我国在划分地方税与中央税时，“既按税种划分又按企业级次划 分；既按企业级次划分又按行业划分；既按税种划分又按行业划分”。 对收入职能考虑得较多，对调节职能考虑得较少，功能配置不科学， 不利于各级政府职能的实现。 1.4 地方税的管理权限过于集中 我国分税制改革虽然赋予地方一定的管理权限，但总的来看，地 方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税收等都集中 于中央，削弱了地方因地制宜配置本地资源、调控地方经济、组织地 方收入的积极性和主动性。 1.5 尚未形成地方税的主体税种 在我国目前的地方税体系中，地方税税种数量不少，但是除了营 业税、企业所得税、个人所得税和城市维护建设税以外，多是一些税 源分散、征收难度大、税源很不稳定，且收入规模也偏小收入不稳定 的小税种，难以形成规模收入，没有当家的主体税种。并且随着增值 税的逐步完善，营业税与增值税相交叉的部分（如交通运输、建筑安 装等）也将被增值税所代替。由于缺乏对地方财力具有决定性影响且 长期稳定的主体税种，导致地方过于依赖于中央的无条件转移支付。 1.6 现行地方税制内外有别，税负不均 现行内外两套地方税税制差别较大，不利于地方税制的统一， 不利于内外资企业公平税负和平等竞争。例如，城建税、耕地占用税、 城镇土地使用税以及教育费附加只对内资企业和个人征收，对外资企 业和外籍个人不征。这不仅影响了内外资企业的公平税负和平等竞 争，而且影响了地方财政增长。这是因为：一是由于涉外企业的税收 政策比国内企业税收政策优惠，致使假“三资”企业越来越多，地方 税收流失越来越严重；二是真正与外商合资成立“三资”企业的内地 企业，大部分是国内规模大、效益好的企业，是地方税收的主要来源， 由于企业性质的变更，享受所得税优惠，使地方税收大量减少而萎缩， 地方财力更趋困难。 1.7 地方税收入规模较小，难以满足地方公共财政的基本需要 目前各级地方政府支配的地方税收主要来源于两个部分，一是共 享税中分成的部分（包括固定分成和超额分成），二是由地方税种提 供的收入。就目前的情况来看，地方税收入占地方财政支出的比重较 低。由于地方税收入的不足致使一些地方的公共事业支出资金短缺， 影响了地方各项事业的正常开展，同时也在一定程度上加剧了地方政 府收费行为的发生。 2 完善我国地方税制的思路 2.1 财产税的改革 随着人们收入水平的提高，个人所拥有的财产或有形、或无形将 会越来越多，因此将财产税作为地方税的骨干税种是可行的。对于财 产税的改革，可从两方面着手：一是统一内外财产税制，将房产税